Česko čekají 9. a 10. října senátní a komunální volby. V prvních jmenovaných budou voliči rozhodovat o složení třetiny jednaosmdesátičlenné horní komory parlamentu. Ačkoliv jednání Senátu zpravidla nebývají tak sledovaná jako schůze Poslanecké sněmovny, hraje i horní komora v tuzemském politickém systému významnou roli. Mezi její kompetence patří mimo jiné navrhování zákonů či přijímání zákonných opatření, je-li sněmovna rozpuštěna. Horní komora se ovšem od té dolní v mnoha ohledech liší. Jak Senát funguje i jaká má specifika, přibližuje tento článek.
Ústava České republiky stanovuje, že zákonodárná moc v tuzemsku náleží parlamentu, který je tvořen dvěma komorami – Poslaneckou sněmovnou a Senátem. Hovoříme-li o takovémto typu parlamentu, mluvíme o bikameralismu neboli o „dvoukomorovosti“.
V tuzemsku je tato dvoukomorovost asymetrická, neboť Poslanecká sněmovna je z obou komor ústavně silnější. To ilustruje například fakt, že v případě, kdy senátoři zamítnou zákon schválený sněmovnou, mohou zákonodárci v dolní komoře Senát nadpoloviční většinou všech poslanců přehlasovat. „Princip bikameralismu proto můžeme v České republice chápat jako jednu z brzd v systému dělby moci, brzdu uvnitř moci zákonodárné,“ vysvětluje v knize Česká parlamentní kultura ústavní právník Jan Wintr.
Zvláštností českého bikameralismu je ale podle Wintra to, že se vymyká obvyklým typům. Například ve Velké Británii druhá komora reprezentuje aristokracii (Sněmovna lordů), ve Spojených státech je zase tamní Senát složen ze stovky členů, přičemž každý ze států federace má dva zástupce, což zaručuje vzájemnou rovnost jednotlivých celků federace.
„Zatímco první komora je přímou reprezentací lidu, druhá komora je reprezentací zvláštních zájmů, což jí dává smysl i legitimitu. Senát v tuzemsku však takovou zvláštní reprezentací není, stejně jako Poslanecká sněmovna totiž reprezentuje lid jako celek,“ popisuje Wintr, podle nějž je tak smysl tuzemské horní komory dán právě teorií dělby moci.
Princip bikameralismu by ale byl dle Wintra oslaben, kdyby obě parlamentní komory měly podobné složení i obdobnou většinu. A právě tento fakt vysvětluje, proč ústava pro Senát a sněmovnu stanovuje odlišnou délku volebního období, různý způsob obměňování i odlišný volební systém.
Volební systém
Zatímco pro volby do Poslanecké sněmovny se používá poměrný volební systém, pro volby do Senátu je využíván systém většinový. Nutno ovšem dodat, že v případě voleb do sněmovny ústava nepracuje s termínem „systém“, ale hovoří o „zásadě poměrného zastoupení“.
Voliči, kteří chtějí hlasovat v senátních volbách, musí být starší osmnácti let. Splňují-li tuto podmínku, vybírají následně v 81 volebních obvodech rozprostřených po celém Česku z kandidátů, které navrhnou různé politické strany, hnutí či jejich koalice, nebo z nezávislých uchazečů. Podmínkou pro kandidaturu posledních jmenovaných je ovšem předložení petice s alespoň tisícovkou podpisů oprávněných voličů z volebního obvodu, kde se kandidát o post senátora uchází. Členem horní komory se zároveň může stát pouze osoba starší čtyřiceti let.
Upozornit je třeba i na to, že senátní volební obvody nemusí být stálé a jejich podoba se může měnit, což podrobně popisuje zákon o volbách do Parlamentu České republiky.
V samotném hlasování pak uspěje ten, kdo získá přes padesát procent všech hlasů. Pokud žádný z uchazečů jejich nadpoloviční většinu neobdrží, následuje druhé kolo hlasování, do něhož postupují dva nejúspěšnější kandidáti z kola prvního. Ve druhém kole poté vítězí úspěšnější z nich. Jak upozorňují Roman Chytilek, Jakub Šedo, Tomáš Lebeda a Dalibor Čaloud v knize Volební systémy, v případě, kdy by oba kandidáti získali stejný počet hlasů, rozhodl by o novém senátorovi či o obhajobě postu stávajícím senátorem los. Ucházet o místo v horní komoře se kandidáti mohou opakovaně. Například expředseda Senátu Milan Štěch (SOCDEM) vykonával funkci senátora téměř 24 let.
Jaké má volební systém používaný ve volbách do Senátu efekty? Podle textu na webu Katedry politologie Fakulty sociálních studií Masarykovy univerzity má tendenci zvýhodňovat velké strany a nahrává spolupráci mezi programově blízkými subjekty. Ty se totiž z důvodu obav z tříštění hlasů mohou dohodnout na společném kandidátovi či jeho podpoře. Systém zároveň nahrává umírněnějším kandidátům. Ti mají větší šanci na úspěch ve druhém kole, jelikož se jim snáze získává podpora voličů vyřazených uchazečů o senátorské křeslo. Radikálnější či vyhraněnější kandidáti naopak mohou mít ve druhém kole situaci složitější.
Nevýhodou systému je podle webu naopak častá nutnost konání druhého kola. Pokud je totiž voleno do instituce, kterou voliči nepovažují za důležitou, může druhé kolo provázet velmi nízká volební účast. To je ostatně i případ Senátu, kde se volební účast pohybuje například ve srovnání s prezidentskou volbou velmi nízko.
Volební účast v senátních volbách ovlivňuje i to, že se téměř vždy konají současně s jiným hlasováním. Jedinou výjimkou byly hned první volby v roce 1996, upozorňují Tomáš Lebeda, Klára Váchová a Blanka Řeháková v textu Analýza voleb do Senátu Parlamentu České republiky v roce 1996, který vyšel pod hlavičkou Sociologického ústavu Akademie věd ČR. Všechny další řádné senátní volby se už poté uskutečnily souběžně s krajskými či komunálními. V drtivé většině případů k souběhu došlo při prvním kole senátních voleb. Výjimkou byl rok 2002, kdy se komunální volby konaly zároveň s druhým kolem senátních, což mělo vliv na volební účast, jak ilustruje graf níže.
Šestileté volební období
Senát se oproti Poslanecké sněmovně liší kromě volebního systému také v tom, že je institucí trvalou. Jako celek totiž nemá jedno identické funkční období, nemůže být rozpuštěn a trvale pokračuje ve své práci. Volební období senátora trvá šest let, přičemž jednou za dva roky se třetina horní komory obmění. Senátní volby se tak vždy konají pouze ve třetině obvodů. Výjimkou byl rok 1996, kdy se konaly vůbec první senátní volby. Třetina senátorů tehdy byla zvolena pouze na dva roky, další třetina na čtyři roky a zbývající třetina na šest let.
Prvním senátním volbám se ve své práci věnovali již zmínění Lebeda, Vlachová a Řehková. Hlasování se konalo na podzim 1996, tedy téměř čtyři roky poté, co vstoupila v platnost ústava, která s existencí horní komory počítala. V přechodných a závěrečných ustanoveních základního zákonu státu lze nalézt, že do doby zvolení Senátu vykonává jeho funkce Prozatímní Senát. K jeho ustavení ale nikdy nedošlo. Jedním z důvodů pro to, že se volby uskutečnily až v roce 1996, byl i fakt, že zákon o volbách do Parlamentu České republiky schválila sněmovna až v září 1995.
Od roku 1998 už se nicméně senátní volby konají tak, jak určuje ústava, a při každém řádném hlasování mají voliči možnost třetinu horní komory obměnit. V Senátu je tedy situace jiná než v Poslanecké sněmovně a jednotlivé subjekty zde mohou kalkulovat s tím, kolik mandátů se budou pokoušet obhajovat a kolik jim naopak s jistotou zůstane. Například v letošním roce vyprší mandát hned jedenácti z osmnácti senátorů z klubu Starostů a nezávislých. Šestiletý mandát končí i devíti senátorům z klubu ODS a TOP 09, třem z klubu KDU-ČSL a nezávislých, třem z klubu SEN21 a Pirátů a jednomu z vládního hnutí ANO.
Nejsilnějšímu vládnímu hnutí s jistotou zůstane patnáct křesel (pokud se například některý ze senátorů nerozhodne klub opustit). Pokud by tak ANO či jeho koaliční partneři SPD a Motoristé uspěli ve všech sedmadvaceti obvodech, disponovaly by strany vládní koalice dvaačtyřiceti křesly, což by jim postačovalo k tomu, aby v Senátu získaly většinu.
Právě fakt, kdo v horní komoře disponuje většinou, může mít vliv i na její orgány. Nejen pravidla jejich volby určuje zákon o jednacím řádu Senátu z 11. května 1999. Ten upravuje postavení senátorů, senátorských klubů, orgánů, i funkcionářů. Zmiňuje mimo jiné také slib, jehož složení předepisuje ústava. Pokud by tak senátor neučinil nebo by slib složil s výhradou, jeho mandát by dle ústavy zanikl. Slavnostní akt probíhá tak, že celý slib přednese jeden, zpravidla nejmladší senátor. Další zákonodárci pak pronesou slovo „slibuji“ a podají ruku předsedovi Senátu nebo předsedajícímu schůze. Složení slibu pak senátor stvrdí svým podpisem.
Uchazeči o místo v horní komoře nicméně musí mít na paměti, že s funkcí senátora jsou neslučitelné výkony úřadu prezidenta, funkce poslance či soudce. Senátoři naopak mohou být zároveň ministry, hejtmany či starosty. Zástupce horní komory má rovněž možnost vzdát se mandátu sám. V takovém případě se poté konají doplňovací volby. Nedochází k nim pouze v případě, kdy mandát zanikne rok před uplynutím volebního období daného senátora.
Senátorské kluby
Zákon stanovuje pravidla také pro již zmíněné senátorské kluby. Těch se aktuálně v horní komoře nachází pět, avšak jejich počet se může měnit. V klubech se mohou sdružovat senátoři, které do voleb přihlásila některá ze stran, ale i ti, kteří kandidovali jako nezávislí. K přistoupení je třeba, aby senátor podal písemnou žádost a členem se poté stává na základě usnesení klubu.
K ustavení klubu je třeba nejméně pět senátorů, přičemž však mohou být členy pouze jednoho klubu. V případě, kdy počet senátorů sdružených v klubu klesne pod pět, zaniká i samotný klub. Přípustné je nicméně slučování senátorských klubů.
Zákon rovněž stanovuje, že z rozpočtu horní komory se klubům poskytuje příspěvek na úhradu nákladů. Jeho výše závisí na počtu senátorů, které klub sdružuje. Zákon určuje také to, že kluby i nezařazení senátoři jsou oprávněni ke své činnosti používat místnosti v prostorách horní komory, a to včetně potřebných technických prostředků.
Funkcionáři a orgány Senátu
Samotné zasedání horní komory se v závislosti na pravidelných volbách dělí na po sobě jdoucí funkční období. To, které se nyní chýlí ke svému konci, je již patnácté v pořadí. První schůze v každém novém funkčním období musí být zahájena nejpozději do třiceti dnů ode dne uveřejnění výsledků voleb. Na této schůzi nejprve nově zvolení senátoři složí slib, následně horní komora vezme na vědomí ustavení volební komise a poté se koná i volba předsedy a místopředsedů Senátu.
Navrhnout kandidáty na předsedu i místopředsedy mohou senátorské kluby i jednotliví senátoři. Samotná volba šéfa Senátu, který je zároveň druhým nejvyšším ústavním činitelem státu, je poté nejvýše dvoukolová a tajná. V prvním kole je předsedou Senátu zvolen kandidát, který získal nadpoloviční většinu hlasů přítomných senátorů. Pokud se to žádnému z uchazečů nepodaří, následuje druhé kolo, do něhož postupují dva nejúspěšnější kandidáti z kola prvního. Ve druhém kole je poté zvolen uchazeč, který získá nadpoloviční většinu hlasů přítomných senátorů. Pokud by nikdo neuspěl ani ve druhém kole, koná se do deseti dnů nová volba.
Podle pravidel, která stanovuje zákon, horní komora volí i místopředsedy, kteří jsou aktuálně čtyři, a ustavuje výbory a komise. Konkrétně zřizuje organizační výbor, mandátový a imunitní výbor a další, na kterých se usnese. Například v aktuálním volebním období má Senát ještě osm dalších výborů, přičemž každý z nich má svého předsedu, místopředsedy i členy. Každý výbor může zároveň se souhlasem horní komory zřídit podvýbor.
Většina výborů si předsedu volí na svých ustavujících schůzích. Pokud ho ovšem Senát nepotvrdí, požádá výbor, aby si zvolil předsedu nového. Pokud ani toho horní komora nepotvrdí, nebo pokud výbor předsedu v určené lhůtě nezvolí, volí nového předsedu přímo Senát. Výjimkou je organizační výbor, v jeho čele automaticky stojí předseda Senátu. Místopředsedy výboru jsou pak místopředsedové horní komory. Součástí výboru, který koordinuje a organizuje práci senátních orgánů, jsou poté také další členové navržení senátorskými kluby a ustavení dle zásady poměrného zastoupení.
Výbory projednávají věci, které jsou jim přikázány a na jejichž projednání se usnesou. S výjimkou organizačního a mandátového a imunitního výboru může být senátor členem pouze jednoho výboru. Předseda a místopředsedové horní komory jsou zase pouze členy organizačního výboru. Pokud je některý ze senátorů součástí vlády, nemůže zároveň zastávat post předsedy ani místopředsedy horní komory a taktéž není členem žádného z výborů ani komisí.
Právě stálé nebo dočasné komise jsou dalším orgánem, které Senát muže zřizovat. V končícím volebním období zřídil kromě volební komise i šest stálých komisí. V čele každé z nich stojí senátor, kterého do této funkce volí horní komora jako celek. Ze své činnosti se komise zodpovídá Senátu. K čemu vůbec komise jsou? Zřizují se zejména za účelem projednávání agendy, která se dotýká působnosti více orgánů Senátu, nebo naopak agendy, která není v působnosti žádného z nich. Členy komisí navíc nemusí být pouze senátoři.
