Odborníci Senát často označují jako demokratickou pojistku nebo strážce ústavy, který má vyvažovat moc Poslanecké sněmovny. Senát ale čelí i kritice, že jeho existence je zbytečná. Svou roli garanta politické stability horní komora zatím nemusela zcela naplnit, ale nejvíce se k ní přiblížila v roce 2013 po pádu vlády. Od prvních voleb do Senátu je to letos třicet let.
První senátoři se k ustavující schůzi sešli v prosinci 1996. I když vznik horní komory předpokládala už Ústava z roku 1993. Kvůli vleklým politickým sporům tedy Senát fakticky vznikl až o téměř tři roky později.
O smyslu a potřebnosti Senátu se diskutovalo už při přípravách ústavy v roce 1992. Právě tehdy se podle politologa ze Západočeské univerzity v Plzni Lukáše Valeše diskuse o smysluplnosti Senátu projevila asi nejvýrazněji. „Tam se prosadil názor zástupců Občanské demokratické aliance, aby to byl dvoukomorový parlament,“ popisuje Valeš. „Tehdy byla velká diskuse. ODS byla hlavním odpůrcem Senátu,“ doplnil politolog.
I po zakotvení horní komory v ústavě účinné od roku 1993 trvalo téměř čtyři roky, než se Senát poprvé sešel. Do té doby měl jeho funkce plnit takzvaný Prozatímní Senát, který ale kvůli politickým sporům nikdy nevznikl. Spory provázelo i schvalování zákona o volbách do Senátu.
Členové první vlády Václava Klause (ODS) se nemohli shodnout na systému senátních obvodů. Nakonec jich vláda schválila 81, jejich podobu ale poslanci v roce 1994 zamítli a systém senátních voleb se podařilo zakotvit do zákona až o rok později.
Poprvé mohli občané volit senátory v listopadu 1996. Do horní komory parlamentu, která sídlí na pražské Malé Straně, bylo tehdy zvoleno všech 81 senátorů. Pouze třetina z nich ale získala celý šestiletý mandát, další třetina čtyřletý a zbývající třetina měla mandát jen na dva roky. Od té doby se pravidelně po dvou letech třetina senátorů obměňuje.
Pojistka
Senát je někdy označován za pojistku demokracie nebo garanta stability. Tuto svou funkci ale zatím podle politického analytika Lukáše Jelínka příliš vykonávat nemusel. „O Senátu se sice květnatě říká, že je pojistkou demokracie, ovšem vyvažující roli naštěstí dosud nemusel prezentovat ve velkém stylu na pozadí nějaké ústavní krize,“ říká Jelínek.
Zatím nejvýrazněji Senát jako pojistka podle něj zafungoval v roce 2013. Po policejním zásahu na Úřadu vlády tehdy padl kabinet Petra Nečase (ODS) a prezident Miloš Zeman jmenoval úřednickou vládu Jiřího Rusnoka. Ta ale nezískala důvěru poslanců, kteří pak v srpnu odhlasovali rozpuštění dolní komory.
Do následujících říjnových voleb Senát fungoval jako jediná zákonodárná komora v Česku. „V roce 2013 došlo poprvé k aplikaci zákonných opatření Senátu, což je předpis, který je takový dočasný zákon, který musí sněmovna schválit,“ popisuje roli horní komory politolog Valeš. „Zákonná opatření Senátu se tenkrát týkala zdravotního pojištění či veřejných zakázek, Senát také zajistil doprovodnou legislativu k novému občanskému zákoníku,“ doplnil Jelínek.
Zákonná opatření vydává Senát v době, kdy je dolní komora rozpuštěna. Po ustanovení nové sněmovny pak musí poslanci hned na první schůzi senátní opatření dodatečně schválit, jinak přestávají platit. Senát, na rozdíl od Poslanecké sněmovny, rozpustit nejde.
Důležitou roli by Senát zastával také ve chvíli, kdy by došlo k rozpuštění Poslanecké sněmovny a zároveň by nebyl obsazen prezidentský úřad. „Ústava v takovém případě počítá s dělbou pravomocí mezi Senát a jeho předsedu a vládu a jejího předsedu,“ popisuje Jelínek postup v této mimořádné situaci. Předseda Senátu by například vyhlašoval volby do Sněmovny nebo jmenoval premiéra. Zatím se to nikdy nestalo.
Součást legislativního procesu a „opravář sněmovních zmetků“
Jako jedna z parlamentních komor se Senát podílí také na tvorbě zákonů. Ty k němu putují po schválení Poslaneckou sněmovnou a Senát má několik možností, jak s nimi naložit. „Může se návrhem zákona nezabývat, může jej schválit, anebo jej může vrátit s pozměňovacími návrhy,“ upřesnil politolog Daniel Kroupa. Další možností je pak zamítnutí návrhu. Pokud Senát s návrhem zákona nijak nenaloží, po třiceti dnech je automaticky přijat.
Pokud Senát návrh zamítne, zákon se vrací do Poslanecké sněmovny, která musí horní komoru přehlasovat absolutní většinou, tedy 101 hlasy. Pokud Senát zákon schválí, dostane ho k podpisu prezident. Senát jako celek má také zákonodárnou iniciativu a může navrhovat zákony.
Horní komora podle politologa ze Západočeské univerzity v Plzni Lukáše Valeše přispívá ke kvalitnější legislativě, protože představuje „síto“ pro návrhy zákonů přicházející ze sněmovny. „Výhodou je, že legislativní proces je čistější v tom směru, že Poslanecká sněmovna velmi často produkuje legislativní zmetky, ať už úmyslně, nebo ne,“ dodává Valeš. „Nevýhodou může být pomalejší legislativní proces než v systémech s jednokomorovým parlamentem,“ doplnil Kroupa častou výtku vůči dvoukomorovým parlamentům.
Strážce ústavy a volebních pravidel
Senát je součástí takzvaného systému brzd a protivah, ve kterém se jednotlivé složky státní moci kontrolují a vyvažují. „V systému vzájemné kontroly a vyvažování má Senát menší roli než Poslanecká sněmovna, ale přece jen nezanedbatelnou. Například může zamítnout návrhy prezidenta, který je součástí moci výkonné, na ústavní soudce,“ zmínil výraznou pravomoc horní komory politolog Daniel Kroupa.
Tuto pravomoc považuje za zásadní i politický analytik Lukáš Jelínek. Například prezident Petr Pavel během svého stávajícího mandátu, právě se souhlasem senátorů, obměnil 13 z 15 soudců. Ne všechny prezidentovy původní kandidáty ale Senát schválil – v roce 2023 odmítli senátoři Pavla Simona. Prezidentu Zemanovi zase odmítli například nominaci tehdejšího prorektora Univerzity Karlovy Aleše Gerlocha.
Zatímco u běžných zákonů může být Senát přehlasován Poslaneckou sněmovnou, u změn ústavy, volebních zákonů a některých zvláštních zákonů, jako je třeba zákon o jednacím řádu Senátu, to možné není. „Senát blokuje případné pokusy o radikální změnu politického systému našeho státu, zejména pokusy o změnu ‚podstatných náležitostí demokratického právního státu‘, které ústava zakazuje,“ rozvádí politolog Kroupa možnosti horní komory.
Důležitou roli mají senátoři také při schvalování mezinárodních smluv – například členství České republiky v mezinárodních organizacích musí schvalovat obě komory parlamentu. Bez souhlasu Senátu také není možné vyhlásit válečný stav nebo na delší dobu vyslat české vojáky do zahraničí.
Žaloba na prezidenta
Senátu také náleží výjimečná pravomoc za určitých okolností žalovat prezidenta republiky u Ústavního soudu. K podání ústavní žaloby na prezidenta zatím došlo jen jednou, a to v roce 2013, kdy senátoři kvůli rozsáhlé amnestii zažalovali pro velezradu tehdejšího prezidenta Václava Klause. Krátce po podání žaloby ale Klausovi skončil prezidentský mandát a Ústavní soud proto řízení zastavil. Od téhož roku navíc platí nová pravidla – Senát k ústavní žalobě na prezidenta potřebuje i souhlas Poslanecké sněmovny. Za těchto podmínek dosud žádná žaloba podána nebyla.
Asi nejblíže byl zatím Senát k jejímu podání v roce 2019. Ústavní žalobu na prezidenta Miloše Zemana tehdy schválilo 48 ze 75 přítomných senátorů. Senátoři mu vytýkali například nečinnost při jmenování ministrů nebo vystupování v rozporu s oficiální zahraniční politikou České republiky. Poslanecká sněmovna ale podání odmítla.
Kdo se může stát senátorem a jak se volí
Senátorem se může stát každý český občan, kterému bylo alespoň 40 let. V čele komory stojí předseda, který je druhým nejvyšším ústavním činitelem, hned po prezidentovi.
Do horní komory se volí většinovým systémem – v každém obvodě může zvítězit jen jeden kandidát, který dostane většinu hlasů. Volby jsou zpravidla dvoukolové. Senátora je sice možné zvolit už v prvním kole, ale pouze pokud získá nadpoloviční většinu hlasů.
