Česko dělí své území do nejméně lidnatých administrativních jednotek v Evropě. Celkově se v tuzemsku nachází 6258 obcí (včetně čtyř vojenských újezdů), v nichž žije průměrně 1743 obyvatel, což je nejméně v Evropské unii. Podle studie PAQ Research má většina obcí méně než pět set obyvatel. I ty nejmenší ale mají na starost řadu agend, což může vést k neefektivitě a nízké kvalitě služeb. Podle knihy vědců z Národního institutu SYRI roztříštěnost místní samosprávy naopak může zvyšovat odolnost státu v době krizí.
Český statistický úřad (ČSÚ) uvádí, že k začátku loňského března se v tuzemsku nacházelo celkem 6258 obcí, z nichž 610 tvořila města. Podle aktuálních dat Eurostatu za rok 2025, která ještě nejsou plně ověřena a může tak dojít k jejich lehkým úpravám, žilo v české obci průměrně 1743 obyvatel, což je nejnižší počet v rámci celé Unie. Vyjdeme-li z dat o rok starších, která validována jsou, posune se tuzemsko na druhé místo těsně za Řecko.
Vysoký počet obcí je na českém území dlouhodobě. Stanislav Balík v knize Komunální politika uvádí, že v roce 1918, kdy vzniklo samostatné Československo bylo samosprávných obcí necelých 11 500. V roce 1948 začalo s nástupem komunistického režimu období, které se vyznačovalo tlakem na integraci do větších celků. „I relativně velké obce o velikosti dvou tisíc obyvatel se přičleňovaly k větším městům,“ přibližuje Balík, podle něhož až do roku 1989 docházelo k neustálému poklesu počtu samostatných obcí, kterých v závěru tohoto období zůstala zhruba jen třetina z výchozího stavu.
Zásadní obrat ovšem přišel po sametové revoluci, kdy se počet obcí začal prudce zvyšovat. Zatímco v roce 1989 jich bylo jen něco málo přes čtyři tisíce, během dalších dvou let počet vzrostl o více než šestnáct set. Do roku 2001 stoupl počet na 6258. V dalších letech se poté tendence otočila a v roce 2008 počet klesl na 6249. Nyní je obcí, jak již bylo zmíněno, opět 6258. Do tohoto počtu jsou ale zahrnuty i vojenské újezdy, které nemají žádné obyvatele. K 1. lednu 2016 totiž došlo k jejich zmenšení tak, aby nebyly osídleny. V souvislosti s tím tehdy zároveň došlo ke vzniku šesti nových obcí.
Podle PAQ Research je tuzemský systém ve své rozdrobenosti evropským unikátem. Velikost obcí v Evropě se totiž dlouhodobě zvětšuje. Větší municipality podle studie mohou lépe a efektivněji plnit požadavky občanů. „To se stává čím dál důležitější, protože roste počet a komplexita služeb, které občané od státu, a tedy i svých obcí, vyžadují. Moderní technologie zároveň zjednodušují administrativu lidnatějších a rozsáhlejších území,“ dodávají autoři.
Samostatná a přenesená působnost
Aby bylo možné zaměřit se na to, co vlastně mají municipality na starost, je třeba rozlišit termíny „samostatná“ a „přenesená“ působnost. Samostatná působnost vychází ze zákona a plnit ji musí všechny obce bez ohledu na jejich velikost. Stát do této působnosti může zasahovat jen v případě, kdy to vyžaduje ochrana zákona, a to pouze způsobem, který zákon stanoví.
Vedle této působnosti existuje také přenesená, jejíž název se odvíjí od toho, že jde o povinnosti, které na obce „přenáší“ stát. „Čím jsou obce větší, tím více povinností na ně stát převádí,“ vysvětluje PAQ Research. Zatímco municipalita s pěti tisíci obyvateli tak může mít například povinnost vydávat občanské průkazy, obce s několika desítkami obyvatel se podobná povinnost netýká.
Povinnosti jednotlivým municipalitám stanovuje zákon o obcích, který z hlediska rozsahu výkonu svěřené státní správy rozlišuje tři stupně. Obce prvního stupně mají na starost základní rozsah státní správy. Dalším typem jsou obce s pověřenými obecními úřady (obce druhého stupně) a posledním jsou takzvané obce s rozšířenou působností (ORP, obce třetího stupně).
Problémy malých obcí
V čem je tedy problém? Podle studie PAQ Research nelze některé povinnosti přenesené působnosti svěřit jen velký obcím a některé samostatné činnosti malé obce nezvládají, čímž vzniká řada komplikací. Za první z nich autoři označují, že malé obce nemají kapacitu na komplexní či neobvyklé agendy.
Typickým příkladem je správa majetku. Neobvyklou agendou, kterou malé obce vykonávají jen zřídka nebo v malém rozsahu, pak může být třeba veřejné opatrovnictví. Ve chvíli, kdy je člověk omezený ve svéprávnosti a nemá žádné blízké, kteří by se ho ujali, musí roli opatrovníka převzít municipalita.
V malých obcích tuto činnost většinou zajišťuje starosta či obecní zastupitel. „Ti jsou ale často neuvolnění, což znamená, že se veřejné službě věnují ve svém volném čase, vedle hlavního zaměstnání,“ podotýkají autoři, podle nichž je v Česku 948 obcí s jedním až třemi opatrovanci. To starosty staví před složitou volbu, zda čas věnovat roli opatrovníka, nebo běžné správě obce. „Při takovém rozsahu agend nutně chybí starostovi některé kvalifikace, kapacity či nástroje. Na vině ale není on či ona, nýbrž systém,“ dodávají sociologové.
Další problém spatřují v tom, že mnoho služeb, které obce občanům zajišťují, obsluhuje větší území, než je území obce samotné. Od příštího školního roku mají obce například povinnost zajistit dětem od tří let místo v mateřské škole či dětské skupině, ačkoliv téměř polovina z nich žádnou školku nemá. Pokud se to obcím nepodaří, budou muset podle webu Novinky.cz platit rodičům náhradu. Municipality zřizující školky tak musí plánovat kapacity i pro obce v sousedství, zatímco obce bez školek musí děti posílat do sousedních municipalit, kde na chod mateřské školy nemají vliv.
Za třetí problém studie označuje samotnou roztříštěnost systému, kvůli níž chybí jednotný partner s kapacitami pro koordinaci se státem a soukromou sférou. „Některé agendy nelze efektivně řešit s tisíci malými obcemi jednotlivě. Pro stát, soukromý sektor i větší samosprávy tak často chybí partner s dostatečnou velikostí, odborností a kapacitou, který by umožnil postupovat koordinovaně,“ přibližují autoři s tím, že jednou z agend, kde stát na roztříštěnost doplácí, jsou dotace.
Roztříštěnost může mít i výhody
Jiným pohledem se na rozdrobenost českého systému podívali vědci Národního institutu SYRI v knize, jejímiž editory jsou David Špaček a Stanislav Balík z Masarykovy univerzity v Brně. Publikace ukazuje, že to, co mnohdy bývá označováno za problém, může být za určitých okolností výhodou. „Zpochybňujeme převládající pohled na otázku efektivity veřejné správy, který se soustřeďuje pouze na finance. Přivádíme do úvahy i jiné aspekty,“ poznamenal Balík.
Zjištění podle Špačka prokazují, že v počátečních fázích krizí jsou to právě malé obce, které často nesou největší odpovědnost a vyplňují komunikační, koordinační nebo organizační mezery na vyšších úrovních.
Kniha sama o sobě ale roztříštěnost místní samosprávy nehodnotí jako kladnou či zápornou. „Spíše zdůrazňujeme různost podmínek mezi obcemi a nutnost vnímat místní kontext, včetně místních kapacit, zkušeností a vztahů mezi lokálními aktéry a mezi obcemi a vyššími úrovněmi veřejné správy. Pro budoucnost je klíčové lépe pochopit roli malých obcí v krizovém řízení, více a systematičtěji sdílet existující znalosti a zkušenosti z nedávných krizí a využít je pro zlepšení krizového řízení do budoucna,“ míní Špaček.
Autoři knihy sledovali zkušenosti malých obcí s covidovou pandemií i uprchlickou krizí způsobenou ruskou válkou na Ukrajině. „Díky své blízkosti občanům, flexibilitě a neformálním sítím dokážou kompenzovat nedostatky centrálního řízení,“ konstatoval Špaček. Když stát reagoval pomalu nebo chaoticky, starostové podle něj často jednali sami a dokázali rychleji mobilizovat lidi i zdroje. „Vztah mezi velikostí obce a jejím výkonem je komplexnější, než předpokládají klasické argumenty ve prospěch spojování obcí,“ dodal.
Slučování obcí
Při pohledu na počet místních správních jednotek v jednotlivých státech Evropské unie by se totiž jako jeden z logických způsobů, jak zlepšit efektivitu fungování místních samospráv, mohlo nabízet část obcí sloučit. Například v pobaltských státech je těchto jednotek pouze několik desítek a v jedné z nich průměrně žijí desítky tisíc obyvatel.
S velkými nezávislými obcemi počítá také nordický model. Například Švédsko ve dvou vlnách snížilo počet municipalit z 2300 na 290 a průměrná švédská obec má v současnosti zhruba 21krát více obyvatel než česká. V tuzemském případě by byla ekvivalentem samospráva na úrovni ORP, podotýká PAQ Research.
- O sloučení dvou nebo více obcí či o připojení jedné obce k jiné rozhoduje dohoda zastupitelstev obou obcí.
- Dohodu mohou obce uzavřít, jestliže ve lhůtě třiceti dnů od uveřejnění není podán návrh na konání místního referenda o této věci.
- Je-li návrh podán, je k uzavření dohody o sloučení nutné souhlasné rozhodnutí místního referenda konaného v obci, ve které byl návrh na jeho podání konán.
- Sloučení nebo připojení lze provést jen k počátku kalendářního roku.
Zdroje: Ministerstvo vnitra ČR, Sdružení místních samospráv
Švédský systém má podle autorů výhodu mimo jiné ve velkých administrativních aparátech, které umožňují specializaci a profesionalizaci obecních zaměstnanců. Nevýhodou je naopak vzdálenost zastupitelů od občanů a s tím související pokles zájmu o obecní volby.
Slučování malých obcí, v nichž žije méně než tisíc obyvatel, v minulosti označila za jedno z možných úsporných opatření nyní již neexistující Národní ekonomická rada vlády (NERV). Počet obcí dlouhodobě kritizuje například také šéf Národní rozpočtové rady Mojmír Hampl. V minulosti vládě slučování nejmenších obcí doporučovala i Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD).
Prezident i obce nařizované slučování odmítají
K vynucenému slučování se naopak dlouhodobě staví negativně například prezident Petr Pavel, podle něhož by nařizované slučování přineslo více škody než užitku. Dává přednost tomu, aby byl takový proces spontánní podle zájmu a možných benefitů. Tedy aby využíval současné možnosti, ať už jsou to dobrovolné svazky nebo společenství obcí.
„Z pohledu naší mentality, pokud jsme do něčeho tlačeni, většinou máme tendenci to nějak ošvejkovat. Pokud něco sami chceme, dokážeme tomu dát první poslední. A já si myslím, že když obce najdou cestu, v čem a jak chtějí pracovat společně a co si chtějí zachovat pro sebe, je to asi nejlepším vodítkem,“ řekl Pavel v polovině letošního března.
Nucené slučování obcí nepodporuje ani Sdružení místních samospráv (SMS ČR). „SMS ČR je již od svého vzniku obhájcem práva na samosprávu každé obce bez ohledu na její velikost,“ uvedl pro ČT24 předseda sdružení Petr Halada, podle něhož je navíc v souvislosti s návrhem NERV třeba uvést, že nebyl formulován na základě odborných podkladů, nýbrž na základě volné úvahy členů NERV. To se podle předsedy týká zejména vyčíslení údajných potenciálních úspor.
V rámci Sdružení místních samospráv není Haladovi znám žádný starosta, který by nařízené slučování podporoval. „Zastupitelstvo, starosta a případně rada jsou orgány obce volené jejími občany. Právě občané přitom v naprosté většině nařízené sloučení své obce s jinou jednoznačně odmítají,“ poznamenal a připomněl, že možnost sloučení obcí či připojení jedné ke druhé na základě dohody zákon umožňuje. „Skutečnost, že tento mechanismus vůbec není využíván, svědčí o tom, že po slučování obcí není poptávka, protože by v území nemělo pozitivní vliv,“ dodal.
Plošné a nařízené slučování „od stolu“ z centra odmítá i starosta obce Květinov na Havlíčkobrodsku Ondřej Smolík (nestr.). „Naše samostatnost není rozmar, ale základní pilíř fungující venkovské komunity,“ zdůraznil. Pokud by se z obce stala pouze okrajová část velkého celku, ztratili by k ní podle něj lidé vztah. Samospráva navíc motivuje spolky, hasiče a sousedy k práci pro komunity a bez ní by podle Smolíka dobrovolnický život uvadl. Starosta se též domnívá, že přenesení rozhodování daleko od lidí by vedlo k pocitu, že na jejich hlasu nezáleží.
Smolík ale zmínil i důvody spojené s finančním a rozvojovým znevýhodněním. Peníze by se podle něj po slučování logicky začaly koncentrovat v centru nové spojené obce a investice do chodníků, veřejného osvětlení či oprav kapličky na periferiích by se odsunuly na neurčito. „Bez přímého vlivu na rozpočet malé obce postupně zchudnou a vylidní se,“ doplnil starosta, podle něhož by došlo i ke zhoršení dostupnosti služeb pro občany.
„Dnes za mnou sousedé chodí s každým problémem a řešíme ho okamžitě; ve velké obci narazí na neosobní aparát,“ uvedl s tím, že sloučení podle něj navíc papírově nic neušetří a pouze vytvoří složitější úřednický mechanismus. Komplikace spatřuje i ve ztrátě možnosti pro seniory vyřídit si základní věci přímo v místě bydliště.
Vynucené slučování může poškodit důvěru
Ve vynuceném slučování nevidí cestu ani PAQ Research, podle nějž by sloučení, aby vyřešilo výše nastíněné problémy, muselo být podobně radikální jako v nordickém modelu. „To je politicky v podstatě nereálné, samotné obce to nechtějí a mělo by to i řadu negativních dopadů, například pomalejší reakci v krizích,“ podotýkají autoři. Aby se Česko dostalo na úroveň švédských obcí, musel by se v tuzemsku počet municipalit snížit o 95 procent na zhruba tři sta.
Radikální slučování by podle studie také mohlo poškodit jednu z nejsilnějších stránek českých obcí, kterou je vysoká míra důvěry občanů. Tu ilustrují například data z průzkumu Centra pro výzkum veřejného mínění (CVVM), podle nichž se na přelomu loňského listopadu a prosince těšili největší důvěře občanů prezident Pavel a starostové obcí či městských částí. Nadpoloviční důvěru měla i obecní zastupitelstva.
Přínosné naopak může být podle studie dobrovolné slučování, které nicméně řeší spíše situaci, kdy obce nejsou ochotny nebo schopny fungovat jako politická jednotka. „Týká se to především velmi malých obcí, často do dvou set obyvatel, kde slábne ochota politicky participovat. V až dvou třetinách z nich nekandidovaly v posledních komunálních volbách ani dvě soupeřící kandidátky,“ konstatují autoři.
Společenství obcí
Řešením problémů by podle PAQ Research mohl být již existující institut společenství obcí (SO). Ten se inspiroval francouzským modelem, který podobně jako český staví na drobných obcí, avšak stanovuje povinnou meziobecní spolupráci. Nevýhodou jsou menší úspory a pomalejší rozhodování.
Institut SO v tuzemsku zakotvila do právního řádu novela zákona o obcích, která vstoupila v účinnosti 1. ledna předloňského roku. Společenství obcí je koncipováno jako další možná platforma na dobrovolné bázi. Zatímco do již dříve existujícího svazku obcí může vstoupit libovolný počet municipalit bez ohledu na jejich příslušnost k vyšším územním jednotkám státu, členství ve společenství je výlučné a součástí se mohou stát pouze obce z téhož správního obvodu ORP. Obec zároveň může být členem pouze jednoho SO.
Hlavním účelem institutu je společný postup při zajišťování veřejných služeb, které jsou v kompetenci obcí a měst. Podstatným rozdílem oproti svazkům však je, že společenství obcí může vypomoci i s přenesenou působností. Co to v praxi znamená? „Prostřednictvím zaměstnance společenství obcí, sdíleného úředníka, může obec, která je členem tohoto společenství, vykonávat správní činnosti v samostatné i přenesené působnosti,“ vysvětluje specializovaný web ministerstva vnitra věnující se SO.
Úředník, který se někdy nazývá též jako „létající“, tak může vykonávat zákonné povinnosti za více obcí, což podle PAQ Research snižuje administrativní zátěž a umožňuje sdílení výkonu veřejné zprávy. Sdílený úředník může vypomáhat například mimo jiné se zmíněným opatrovnictvím. „Zaměstnanec společenství obcí, jehož je obec členem, v takovém případě vykonává funkci veřejného opatrovníka jménem pověřené obce v obdobném postavení jako její zaměstnanec,“ uvádí resort vnitra.
Podle současné legislativy mohou SO vystupovat také v roli zřizovatele škol, a to buď ve formě příspěvkové organizace nebo takzvané školské právnické osoby. Dále může společenství zřídit a provozovat vlastní zařízení sociálních služeb či vystupovat jako centrální zadavatel veřejných zakázek. Návrh novely zákona o obcích, který 25. března vložila do sněmovního systému skupina poslanců, by pak v případě schválení společenství obcí umožnil zřídit jako svůj orgán obecní policii.
V tuzemsku vzniklo od roku 2024 už 56 společenství, v nichž žije zhruba 11,2 procenta všech obyvatel. Celkově v rámci těchto společenství podle webu ministerstva spolupracuje celkem 1158 obcí, což činí osmnáct a půl procenta z celkového počtu. Jednotlivá SO se liší podle počtu obyvatel. Zatímco například mikroregion Čistá – Senomaty zahrnuje pouze 4755 lidí, Společenství obcí Chomutovsko sdružuje municipality, které dohromady mají více než osmdesát tisíc obyvatel.
Aby mohlo SO vzniknout, musí sdružovat alespoň patnáct obcí nebo tři pětiny municipalit v rámci správního obvodu ORP, pokud do daného správního obvodu náleží méně než 25 obcí. „Právě kombinace pevného území a odpovídající velikosti vytváří předpoklad, že se na společenství obcí může stát dlouhodobě spolehnout jako na systémového partnera, který reprezentuje daný mikroregion,“ míní autoři studie PAQ Research, podle nichž je ovšem institut potřeba systematicky rozvíjet.
- Kromě společenství obcí existují například také dobrovolné svazky obcí, kterých je v současnosti asi sedm set.
- Obce mají podle zákona o obcích právo být členy dobrovolného svazku za účelem ochrany a prosazování společných zájmů. Na základě novely zákona, která je účinná od 1. ledna 2024, se může takový svazek obcí, který splňuje zákonem stanovené podmínky, stát společenstvím obcí.
- Dobrovolné svazky mohou vznikat prakticky kdekoliv bez vazby na území a pro jejich založení stačí dvě obce. Jsou velmi flexibilní a hodí se pro jednoúčelové spolupráce, jako je například budování vodovodů, nebo pro územně nepropojené spolupráce, jejichž účelem je například reprezentovat zájmy metropolí. Některé obce bývají v mnoha svazcích najednou.
- Další formou spolupráce jsou místní akční skupiny, což jsou společenství složená ze subjektů zastupujících místní socioekonomické zájmy (tvořit je mohou skupiny občanů, neziskové organizace, soukromí podnikatelé, obce i svazky obcí). Společným cílem je rozvoj vymezeného území a jeho zemědělství a získání finanční podpory z Evropské unie a národních programů pro svůj region.
- Obce mohou spolupracovat i v rámci místních akčních plánů, což jsou strategické dokumenty zaměřené na školství, v jejichž rámci do obcí přicházejí evropské prostředky.
Zdroje: Wikipedia, PAQ Research
Návrhy na reformy společenství obcí
I proto PAQ Research navrhuje SO reformovat. Změny by měly směřovat mimo jiné k tomu, aby společenství obcí spolčovala všechny v rámci správního obvodu obce s rozšířenou působností. Každá municipalita by tak dle studie měla mít právo do společenství vstoupit. Současné znění zákona totiž umožňuje nepřijetí obce z důvodu odporu stávajících členů. O přistoupení nové municipality rozhoduje nejvyšší orgán SO, jímž je shromáždění starostů.
Společenství obcí by také podle autorů měla povinně sdílet některé agendy. Konkrétně jde třeba o sociální služby, územní plánování nebo odpadové hospodářství. SO by dle studie mělo řešit rovněž specifické lokální agendy a potřeby regionu, jako je například prevence povodní či ochrana životního prostředí a zároveň by mělo být stabilně financováno pomocí rozpočtového určení daní. V souvislosti s těmito doporučeními studie navrhuje i konkrétní návrhy pro legislativce.
Ministerstvo vnitra v souvislosti s tím pro ČT24 uvedlo, že pokud by se podařilo zajistit, aby společenství obcí pokrývala celé území funkčního mikroregionu (správního obvodu ORP), bylo by možné přistoupit k výraznému posílení jejich postavení. „Větší počet obsluhovaných obyvatel by měl vést k efektivnějšímu zajišťování služeb a ke snížení nákladů. Zároveň by občané získali lepší garanci dostupnosti služeb, které skutečně poptávají – například v oblasti školství či sociálních služeb, bez ohledu na místo svého bydliště,“ podotkl Ondřej Krátoška z odboru komunikace resortu.
Je však podle něj třeba zohlednit, že některé správní obvody ORP jsou z hlediska počtu obcí velmi rozsáhlé, a v těchto případech by zajištění služeb prostřednictvím jednoho společenství mohlo být organizačně náročnější. „Společenství obcí by zároveň mohlo sehrát významnou roli vedle státu a krajů, a to v úzké součinnosti s nimi při realizaci regionální politiky/regionálního rozvoje, včetně možnosti společného postupu v oblasti územního plánování. Jako důležitá se jeví také jejich potenciální role v podpoře lokálních malých a středních podniků,“ doplnil.
Dobrovolná spolupráce obcí může zlepšit fungování místních samospráv i podle SMS ČR. „Je však potřeba umožnit rozvoj spolupráce na různých platformách, nikoliv tlačit shora jednu konkrétní platformu společenství obcí, jak se dělo v minulém volebním období,“ míní Halada, podle něhož musí vykonavatelem agend v rámci veřejné správy vždy zůstat jednotlivé obce. Podobně jako Krátoška poukázal také na rozdílnou velikost správních obvodů ORP. Podle něj tak správní obvod ne vždy tvoří funkční mikroregion a správní obvody obcí s rozšířenou působností se nedají univerzálně využít v rámci samosprávných agend.
„Návrh PAQ Research tedy rozhodně není správnou cestou. K případnému většímu prosazení platformy společenství obcí je naopak potřeba zrušit praktické překážky pro jeho založení, jako je v první řadě právě omezení na územní správního obvodu ORP nebo vysoký minimální počet zapojených obcí,“ dodal Halada.
Ministerstvo chystá změny
Resort vnitra chystá v aktuálním volebním období změny, při jejichž přípravě se podle Krátošky inspiruje mimo jiné zkušenostmi z Francie. „V kontextu nově přijaté hospodářské strategie vlády „Česko: Země pro budoucnost 2.0“, která se této oblasti rovněž věnuje, připravuje ministerstvo sérii kroků směřujících k přiblížení francouzskému modelu,“ uvedl.
Mimo to Krátoška připomněl již zmíněnou novelu zákona o obcích a dalších doprovodných zákonů, která čeká na projednání v Poslanecké sněmovně. „Ta mimo jiné posiluje institut společenství obcí – nově by měla vystupovat jako orgán veřejné moci, bude zřízena Kancelář společenství a podobně,“ poznamenal s tím, že ministerstvo bude zároveň s dalšími resorty jednat o možnostech dalšího rozšiřování kompetencí pro společenství obcí.
A jak by měly změny vypadat podle starosty? Smolík vidí cestu vpřed v dobrovolné spolupráci skrze svazky obcí. „Už nyní efektivně spolupracujeme v mikroregionech na odpadech, školství nebo vodovodech,“ zdůraznil a poznamenal, že cestou může být i sdílení úředníků. „Podporujeme sdílení administrativních sil (létající schvalovatelé, účetní) bez ztráty politické nezávislosti,“ dodal s tím, že podstatný je i respekt k lidem. „Stát by měl samosprávy motivovat a pomáhat jim, nikoli je trestat a likvidovat mechanickým škrtáním na mapě,“ uzavřel.
