Dlouho vyhlížená unijní prokuratura zahajuje činnost. Vyšetřovat bude zneužívání dotací či přeshraniční podvody

Po letech diskuzí a zhruba půlročním odkladu začíná působit Úřad evropského veřejného žalobce (EPPO). Instituce s nadnárodní pravomocí bude vyšetřovat a stíhat trestné činy poškozující nebo ohrožující rozpočet Evropské unie, na které jsou vnitrostátní orgány či stávající úřady EU často krátké. Činnosti prokuratury, která sídlí v Lucemburku a s níž se pojí velká očekávání, se účastní většina členských států Evropské unie včetně Česka. Úřad povede rumunská prokurátorka Laura Codruta Kövesiová.

Laura Codruta Kövesiová
Zdroj: ČTK/AP Autor: Vadim Ghirda

„Podle mne to je špatná zpráva pro kriminálníky, zloděje a korupčníky a dobrá zpráva pro evropské daňové poplatníky. Ten prokurátor bude skutečně nezávislý, efektivní a bude měřit všem stejně,“ komentovala tehdejší eurokomisařka pro spravedlnost Věra Jourová (ANO) schválení vzniku nové instituce na podzim 2017.

Posláním nově zřízené prokuratury je boj proti podvodům s financemi EU. Vyšetřovat a stíhat bude korupci, dotační a jiné podvody, praní špinavých peněz či přeshraniční podvody s DPH. Kvůli takovým trestným činům přichází evropský rozpočet podle odhadů ročně o desítky až stovky miliard eur.

EPPO se bude zabývat podvody s finančními prostředky EU nad deset tisíc eur nebo přeshraničními podvody s DPH se škodou převyšující deset milionů eur. K jeho činnosti se přidalo dvaadvacet ze sedmadvaceti členských zemí EU.

Podílet se na ní nebudou Polsko, Maďarsko, Irsko, Švédsko a Dánsko. V těchto pěti státech tak unijní prokuratura nebude moci své pravomoci vykonávat. Přitom zrovna Polsko a Maďarsko patří k největším příjemcům evropských dotací, Polsko je jejich vůbec největším příjemcem. K EPPO se ale mohou tyto země kdykoliv připojit.

Nadnárodní působnost by měla zefektivnit vyšetřování

EPPO má překlenout nedostatky a hranice, na které ve vyšetřování výše zmíněných trestných činů narážejí orgány jednotlivých členských států či instituce EU, které se jimi dosud zabývaly.

Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) a Evropská agentura pro soudní spolupráci v trestních věcech (Eurojust) například nemohou zahájit vyšetřování ani trestní stíhání v členských státech. Pravomoci státních zástupců v členských zemích, kteří dosud jako jediní mohli takové trestné činy vyšetřovat, zase nepřesahují hranice daného státu. Mezinárodní spolupráce orgánů činných v trestním řízení je nedostatečná, existují třeba také limity v institutu právní pomoci.

Tyto problémy by měla nová prokuratura vyřešit, neboť bude mít nadnárodní působnost. Zároveň bude úzce spolupracovat s vnitrostátními donucovacími orgány i s ostatními subjekty EU, jako jsou právě OLAF, Eurojust či Agentura Evropské unie pro spolupráci v oblasti prosazování práva (policejní organizace Europol).

Struktura

V čele EPPO stojí evropská nejvyšší žalobkyně Laura Codruta Kövesiová, bývalá šéfka rumunské protikorupční prokuratury DAN. Za jejího pětiletého působení v čele DAN byly obžalovány desítky rumunských veřejných činitelů včetně funkcionářů z nejvyšších politických kruhů. Šéfka EPPO odpovídá za řízení úřadu a organizaci jeho práce. Její funkční období je sedmileté a není možné ho obnovit.

Každý stát, který se na EPPO podílí, vysílá do Lucemburku jednoho svého zástupce. Tito evropští žalobci pak spolu s evropskou nejvyšší žalobkyní tvoří kolegium, které rozhoduje o strategických otázkách úřadu. Funkční období evropských žalobců je šestileté a lze jej až o tři roky prodloužit. Každé tři roky se třetina z nich obměňuje. Českým zástupcem mezi nimi je Petr Klement, jenž dosud působil na Nejvyšším státním zastupitelství v Brně.

Kolegium ze svých řad vybírá stálé komory, které tvoří spojnici mezi centrálním úřadem v Lucemburku a vyšetřováním v zúčastněných zemích. Tříčlenné komory budou mít na starosti jednotlivé případy, které jim budou přidělovány na základě předem stanoveného náhodného systému.

Pod stálé komory spadají evropští pověření žalobci v zúčastněných členských státech. Evropští pověření žalobci vedou v daném případu vyšetřování a stíhání ve svém členském státě, spolupracují s vnitrostátními donucovacími orgány a uplatňují vnitrostátní právo. Stálá komora příslušná ke konkrétnímu řízení na ně dohlíží a případně je instruuje.

Každý zúčastněný stát si určuje z řad svých státních zástupců minimálně dva evropské pověřené žalobce, konkrétně Česko jich bude mít deset. Evropští pověření žalobci mohou dále působit i ve svých dosavadních funkcích vnitrostátních státních zástupců. Pokud však jednají v rámci mandátu EPPO, mají být plně nezávislí na orgánech pověřených trestním stíháním ve svém státě.

Pochyby: nezávislost i rozdíly v předpisech

Právě otázky nezávislosti evropských pověřených žalobců se týká jedna z pochybností, které nový úřad doprovázejí a na které upozornil třeba web Euractiv. Pracovníci EPPO by měli být díky nadnárodní struktuře nezávislí na případném nátlaku vnitrostátních orgánů, pokud však budou evropští pověření žalobci „sedět na dvou židlích,“ může být jejich nezávislost na „jejich státě“ ohrožena, uvádí web.

Možné komplikace vidí web i v rozdílech mezi trestněprávními předpisy jednotlivých zúčastněných států, podle kterých se řízení budou vést. Různé země mají například různá pravidla pro uvalení vazby. Evropské nařízení třeba také nepočítá se stížností proti usnesení o zahájení trestního stíhání, kterou lze podat v Česku, zatímco v Evropě je taková možnost neobvyklá.

Další riziko by mohlo souviset s tím, že stálá komora může za určitých okolností předat případ během vyšetřování evropskému pověřenému žalobci v jiném členském státě. Mohl by proto podle Euractivu hrozit takzvaný forum shopping, tedy záměrné předání řízení z důvodů, že v „nové“ zemi je vyšší šance na potrestání pachatele, hrozí mu tam vyšší trest nebo je tam jednodušší provádět některé úkony, právě třeba vzetí do vazby.

Další pochybnosti vzbuzuje také to, zda budou mít všichni evropští žalobci, kteří mají dohlížet na činnost evropských pověřených žalobců, dostatečné znalosti o právních řádech zúčastněných zemí, či jak bude v případě potřeby fungovat spolupráce s unijními zeměmi, které se do práce EPPO nezapojily.

Dlouhá cesta

O vzniku nezávislé unijní prokuratury se mluví už od konce devadesátých let, projekt ale dlouho narážel mimo jiné na nejednotnost členských států.

Šestnáct zemí (Belgie, Bulharsko, Chorvatsko, Kypr, Česká republika, Finsko, Francie, Německo, Řecko, Litva, Lucembursko, Portugalsko, Rumunsko, Slovensko, Slovinsko a Španělsko) proto v dubnu 2017 využilo možnost takzvané posílené spolupráce, v rámci které se rozhodly úřad založit. Skupina, ke které se přidaly Estonsko, Itálie, Lotyšsko a Rakousko, se o dva měsíce později dohodla na příslušném nařízení, které bylo na podzim 2017 přijato. V následujícím roce se k projektu připojily i Malta a Nizozemsko.

EPPO měl původně začít fungovat do konce loňského roku, avšak většina členských zemí měla skluz při výběru svého kandidáta na evropského žalobce. Úřadu se navíc dlouho nedostávalo potřebných peněz, na což opakovaně upozorňovala i Kövesiová, která byla do čela prokuratury jmenována před dvěma lety.

Rozpočet se ale nakonec povedlo navýšit a instituce, která by měla podle Komise vést „k většímu počtu úspěšných stíhání a lepšímu získávání neoprávněně vyplacených peněz zpět,“ tak může zahájit svou činnost.