Experiment Evropské unie se sankcionováním jedné z významných regionálních ekonomik vstupuje již do osmého roku trvání. V polovině července rozhodla Rada EU jednomyslně o prodloužení hospodářských sankcí proti Rusku na dobu dalších šesti měsíců, s platností do 31. ledna 2022. Prodloužením sankcí evropská sedmadvacítka ocenila z pohledu členských zemí nedostatečný pokrok Moskvy v naplňování minských dohod, které by učinily tečku za válkou na východě Ukrajiny. O významu unijních sankcí v kontextu rostoucího soupeření se státy s odlišným hodnotovým systémem píše v komentáři pro web ČT24 Jan Šír z Institutu mezinárodních studií Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy.
Šír: Sedm let západních sankcí odsoudilo ruskou ekonomiku k marginalizaci
Omezující opatření postihující cíleně ruskou ekonomiku byla aktivována v létě 2014, ve světle prudké eskalace ozbrojených srážek v ukrajinském Donbasu, a od té doby se dočkala vždy v půlročním cyklu prodloužení.
Důvodem pro uvalení sankcí jsou „činnosti Ruska destabilizující situaci na Ukrajině“. Tento zastřešující eufemismus slouží v bruselském eurospeaku k označení širokého spektra otevřených i skrytých (respektive popíraných) aktivit, od přesunu zbraní a vojenské techniky do zóny konfliktu na východě Ukrajiny přes podporu terorismu a vysílání zahraničních bojovníků přes rusko-ukrajinskou hranici až po invazi pravidelných armád a ustavení okupačních proxy-režimů v Donbasu.
Opatření podléhají průběžně přezkumu. Na jaře 2015 Rada EU navázala uvolnění těchto sankcí na úplné vyplnění minských dohod. Minské dohody, uzavřené mezi Ruskem, Ukrajinou a OBSE, za účasti ozbrojenců z Doněcku a Luhansku, představují doposud nejobecnější vyjednávací rámec pro urovnání ozbrojeného konfliktu v Donbasu. S ohledem na vývoj událostí posledních měsíců (nárůst ozbrojených incidentů a střetů na linii dotyku, rozsáhlé manévry ruské armády při ukrajinských hranicích a na okupovaných územích, nucené rozdávání ruských pasů na východě Ukrajiny ze strany okupační správy) nenašla sedmadvacítka důvod k uvolnění sankčního tlaku.
Jaké sankce
Omezující opatření EU cílí konkrétně proti třem odvětvím ruské ekonomiky.
První sektor, který se ocitl pod sankcemi (odtud i pojem „sektorové sankce“), tvoří podniky obranného průmyslu. Konkrétně platí zákaz vyvážet do Ruska zbraně a vojenský materiál, přičemž stejná omezení se týkají i dovozu. Pod embargo spadají rovněž dodávky zboží dvojího určení (zařízení, která lze použít jak pro civilní, tak i vojenské účely) sankcionovaným entitám a technologií pro vojenské účely. Zbrojní embargo má nepřehlédnutelný signální rozměr. Evropa tím coby normotvorný aktér dává najevo, že nelze mít normální vztahy a dodávat zbraně někomu, kdo je používá k výpadům proti svým sousedům.
Druhým hospodářským odvětvím, na nějž evropské sankce proti Rusku cílí, je pak energetika. Zde se platné restrikce vztahují na dodávky vyspělých technologií pro hlubokomořský průzkum a těžbu ropy a osvojování nových nalezišť v Arktidě, aby tak podvázaly rozvoj tohoto páteřního odvětví tamní surovinově orientované ekonomiky (Spojené státy v tomto ohledu ještě dál, když postihují plošně celou ruskou energetiku, včetně plynárenství). Zacílení sankcí tímto směrem odráží skutečnost, že právě příjmy z produkce a exportu energetických surovin tvoří dlouhodobě hlavní díl rozpočtových příjmů ruského státu.
Ústřední místo v evropském sankčním mixu zaujímají nicméně finanční restrikce. Omezují totiž přístup ruských firem na evropské kapitálové trhy. Klíčovou položkou těchto – v průběhu druhé poloviny roku 2014 dále zpřísňovaných a zpřesňovaných – omezení je především zákaz provádět finanční transakce s vyjmenovanými ruskými státními společnostmi v bankovnictví, jakož i v dalších strategických odvětvích. To ve výsledku ochromuje schopnost ruského státu mobilizovat zdroje v zahraničí pro financování dlouhodobých investičních projektů.
Proč sankce
Omezující opatření proti Rusku jsou součástí širší sankční odpovědi Evropské unie na kroky ruského režimu porušující mezinárodní právo.
Bezprostředně po ruské invazi na Krym aktivovala Evropská unie nejprve režim takzvaných individuálních sankcí. Omezující opatření mají podobu zmrazení majetku a cestovních omezení pro osoby zodpovědné za „činnosti narušující nebo ohrožující územní celistvost, svrchovanost a nezávislost Ukrajiny“. Sankce předpokládají zřízení zvláštního seznamu, jenž je pravidelně aktualizován úměrně postupu citovaných aktivit.
Do léta 2021 bylo na seznam zařazeno na dvě stovky fyzických osob (mezi jinými představitelé okupační správy na Krymu, zástupci ruské vlády, generality a zpravodajských služeb, předáci nelegálních ozbrojených uskupení v Donbasu, oligarchové z kruhu blízkých ruské hlavě státu) a více než pět desítek právnických osob (vedle nelegálních ozbrojených uskupení typu „Doněcké lidové republiky“ a „Luhanské lidové republiky“ nejčastěji pak hlavně firem těžících z tohoto protiprávního stavu). Chronologie rozšiřování seznamu o další položky je svéráznou kronikou ruské agrese proti Ukrajině po roce 2014.
Od poloviny roku 2014 – což je neméně důležité – uplatňuje EU v rámci politiky neuznání protiprávní anexe Autonomní republiky Krym a města Sevastopolu (non-recognition policy) též samostatný sankční režim omezující vztahy s územím Krymského poloostrova.
Vyjmenovaná opatření sankční povahy doplňuje dále řada podpůrných kroků EU k omezení úrovně politických vztahů s Ruskou federací. Spadá sem za všechny například zrušení pravidelných summitů EU-Rusko, pozastavení rozhovorů o vízové liberalizaci a ve shodě s dalšími zahraničními partnery též vypadnutí Ruska ze skupiny G-8, sdružující původně sedmičku největších ekonomik světa.
Ukrajina stranou
Jelikož jsou tyto záležitosti – jednotlivé druhy sankcí, jejich zaměření, právní důvod – ve veřejném povědomí často zaměňovány a směšovány, je potřeba udělat ještě jednu krátkou odbočku.
Představitelé ruského státu figurují rovněž ve zvýšené míře (někteří dokonce vícekrát) na některých dalších sankčních seznamech EU. Ty však nemají bezprostřední vazbu na samotnou ruskou agresi proti Ukrajině. Jsou součástí globálních režimů takzvaných horizontálních sankcí EU.
Pokud jde o ty nejznámější, v roce 2018 EU v návaznosti na příslušné rezoluce Rady bezpečnosti OSN zřídila zvláštní sankční režim určený proti šíření a používání chemických zbraní. Stojí za zmínku, že mezi prvními, komu se dostalo této nechvalné pocty, byli příslušníci ruské vojenské rozvědky zodpovědní za útok nervově paralytickou látkou typu novičok v britském Salisbury, známí české veřejnosti i jako hlavní podezřelí z útoku ruské GRU na místě muničních skladů ve Vrběticích.
Od roku 2019 dále existuje a je úspěšně naplňován evropský sankční režim proti kybernetickým útokům, jež představují hrozbu pro Evropskou unii a členské země EU a mají významný dopad.
Konečně na sklonku roku 2020 Rada EU odsouhlasila a počátkem letošního roku spustila dlouho diskutovaný sankční režim postihující případy závažného porušování a zneužívání lidských práv ve světě. Netřeba zdůrazňovat, že vzhledem k reputaci putinského režimu v této oblasti má i poslední sankční nástroj dobrou šanci stát se jedním z pilířů politiky EU vůči Ruské federaci.
Sankce k čemu
Sankce, v nejobecnější rovině ekonomické nástroje vlivu, se v mezinárodní politice využívají odnepaměti. Jejich výraznou předností – oproti jiným nástrojům takzvané tvrdé moci – je, že se obejdou bez vysílání vlastních vojáků do zahraničí a že při nich obvykle ani nikdo neumírá. Oproti klasickému použití síly jsou i zpravidla o dost levnější a také méně riskantní co do potenciální nežádoucí eskalace. Odtud pramení jejich atraktivita zejména mezi bohatými a technologicky vyspělými státy, které si mohou případné ztráty spojené s uvalováním sankcí dovolit.
Cíle, které pomocí sankcí státy sledují, mohou být různé. Evropská unie v rámci Společné zahraniční a bezpečnostní politiky chápe omezující opatření primárně jako nástroj dosažení změny chování aktéra (vlády jiného státu, entit, organizací a skupin či jednotlivců), na nějž tyto sankce míří tak, aby bylo v souladu s mezinárodním právem. Smyslem sankcí uvalených na Rusko v odpověď na jeho agresi proti Ukrajině je tak navýšit cenu, kterou za toto chování ponese, pokud bude dál pokračovat v nastoupeném kursu, a tímto způsobem vytvořit prostor pro hledání diplomatického exitu ze situace, již touto nevyprovokovanou agresí vyvolalo.
Aby měly sankce efekt, musí být cena, kterou agresor – obecně aktér, proti němuž jsou sankce směřovány – za svoje chování ponese, větší než potenciální zisky, které mu poplynou z toho, když mu takové chování projde. Jedině pak snad bude mít důvod svoje chování přehodnotit. Navyšováním nákladů na pokračování v nastoupeném kursu, v daném případě prodražováním války, lze – tolik alespoň teorie – ovlivnit kalkulace aktéra, na nějž opatření cílí. V konkrétním případě se tak vychází z předpokladu, že Rusko nejedná iracionálně. Je „jen“ agresivní a dělá to, co mu ostatní dovolí. Klíčem ke změně tohoto – z pohledu mezinárodního společenství závadného – chování je tedy vytvořit podmínky pro to, aby se agresorovi nevyplatilo.
Připomeňme, že ruský násilný zábor Krymu představuje vůbec první pokus anexe svrchovaného území cizího státu v Evropě po roce 1945. Navazující ruská agrese v Donbasu si mezitím vyžádala hodně přes 13 tisíc lidských životů. Z toho několik tisíc z řad civilních obyvatel, kteří požívají podle válečného práva mezinárodní ochrany. Další tisíce v důsledku bojových operací utrpěly zranění. Statisíce musely před útrapami války opustit své domovy. To je na poměry Evropy 21. století vskutku mimořádná událost. Je proto potřeba na ni – už jen v zájmu zachování stávajícího mezinárodního řádu a odstrašení podobného chování v budoucnu – reagovat.
Výsledky sankcí
Pro účely hodnocení úspěšnosti sankcí je vhodné rozlišovat mezi jejich dopady ve smyslu škod, které způsobily ekonomice cílového státu, a jejich širším politickým efektem. Posledním efektem se zde míní, nakolik ve výsledku ovlivnily chování aktéra, na nějž cílí.
Při hodnocení dopadů protiruských sankcí narážíme na problém odstínění vlivu těchto opatření od dalších faktorů, jako je pokles cen ropy na světových trzích, nepřívětivé investiční klima či jiná specifika ruského institucionálního rámce. Dostupná data v každém případě nasvědčují tomu, že mezinárodní sankce (celkem se na nich podílí více než čtyři desítky zemí světa) napomohly vyhrocení problémů, s nimiž se ruská ekonomika dlouhodobě potýká.
Sankce především uspíšily odliv kapitálu ze země. Nemožnost refinancování půjček se projevila na pádu rublu, jenž oproti počátku roku 2014, tedy k momentu před rozpoutáním války, ztratil během několika měsíců více než polovinu původní hodnoty. Současně došlo k odložení plánovaných velkých investičních projektů. Aby ušetřila cenné petrodolary, vyhlásila ruská vláda vlastní potravinové „protisankce“, čímž poškodila dál spotřebu domácností v dovozu, kde neexistovala odpovídající domácí náhrada. Oligarchové mající aktiva v Evropě pocítili ztráty v důsledku cílených omezujících opatření. Vláda je přislíbila ze státních rezerv sanovat.
Mezinárodní měnový fond odhadoval po prvním roce dopad mezinárodních sankcí na ruskou ekonomiku na něco mezi 1 a 1,5 % HDP a značný nepřímý kumulativní efekt, což za sedm let trvání vydá již na hezkých pár stovek miliard dolarů. To jistě není katastrofa, ale zamrzí. Výrazně vzrostla politická a reputační rizika s tím dělat byznys v Rusku coby mezinárodně sankcionované zemi. To vše přispívá k dalšímu oddalování Ruska od mezinárodních ekonomických a finančních center a k prohlubující se marginalizaci ruské ekonomiky ve světovém měřítku.
Hodnocení politických dopadů je složitější.
Sankce pochopitelně nemohly změnit nic na příčině války, a tou je současný ruský režim. Ani nemohly zvrátit situaci v zóně konfliktu. Sehrály nicméně svou roli, pokud jde o zastavení ruského postupu.
Do hlavy ruskému vedení, co všechno mělo na Ukrajině původně v plánu, pochopitelně nevidíme. Těžko tak operovat něčím, co se nakonec nestalo. Přesto. Nebýt sankcí, není vůbec jisté, že by se invazní tanky při svém průchodu nezastavily dál, než kudy probíhá linie dotyku teď. Chronologické srovnání pohybu fronty a koordinovaného přijímání mezinárodních sankcí ukazuje na to, že teprve po jejich zpřísnění na podzim 2014 a srozumitelně komunikované přípravě dalších na počátku roku 2015 přistoupilo Rusko na vojenskou deeskalaci a na imitaci diplomatického procesu.
Výsledkem těchto rozhovorů byly dohody známé jako Minsk I a Minsk II, nastavující základní parametry budoucího politického urovnání. V nich Rusko souhlasilo – mimo jiné – s ustavením bezpodmínečného a úplného klidu zbraní, se stažením všech zahraničních vojenských formací, techniky jakož i žoldnéřů z území Ukrajiny a v neposlední řadě též s obnovou kontroly ukrajinské vlády nad rusko-ukrajinskou hranicí v zóně konfliktu. Nic z toho zatím vyplněno nebylo. Proto poslední další rutinní prodloužení hospodářských sankcí EU.
Sankce. Co z toho
Napadením Ukrajiny v roce 2014 postavilo Rusko sjednocenou Evropu před test schopností reagovat na vážné mezinárodní krize v bezprostředním sousedství. Unie na tuto výzvu odpověděla mimo jiné sérií hospodářských sankcí, které k překvapení mnohých a navzdory skeptickým předpovědím z dřívějška i po sedmi letech drží. Co víc, jejich potenciál coby nástroje zvládání podobných situací ještě není vyčerpán.
Ačkoli konečné urovnání rusko-ukrajinského konfliktu se zdá v nedohlednu, dosavadní zkušenost s uplatňováním protiruských sankcí umožňuje činit dílčí závěry.
Prvně, uvalením sankcí Evropa demonstrovala – i přes vnitřní rozhádanost a zranitelnost – schopnost nalézt jednotný postoj v natolik komplikované otázce, jako je další postup vůči Rusku. Ukázala, že dokáže bez větších problémů působit agresorovi bolest. Ukázala, že je současně ochotna akceptovat rizika spojená původně s tím jít do natolik nejistého podniku, jako jsou protiruské sankce. To vše je možná ještě důležitější než samotný jejich úspěch a dává naději, že v tomto postoji vydrží i nadále.
Potvrdilo se, že pro náležitý efekt není občas od věci koordinovat postup se spojenci a dalšími partnery.
Evropské státy sankcemi proti Rusku za napadení Ukrajiny ukazují, že začínají brát – po nepotrestané agresi proti Gruzii – normativní záležitosti opět vážně. To představuje solidní základ do budoucna co do reakce na případné další útoky na evropskou bezpečnostní architekturu, jež mohou ještě přijít.
Principiální sankční politika je rovněž důležitou součástí kredibility postoje EU. Pokud se nám nelíbí, že některý stát v sousedství bez optání zabírá silou území druhého státu, a toto chování nepřijímáme a myslíme to vážně, je dobré ukázat, že jsme pro to také sami ochotni něco snést.
Čas od času se objevují hlasy volající po zrušení sankcí. Poukazují na to, že sankce údajně nikomu neprospívají, že poškozují vzájemný obchod, poškozují naše firmy, že s Ruskem čelíme společným výzvám, Rusko jakoby potřebujeme a kdesi cosi. To je všechno možné. Bohužel, dokud Rusko bude i nadále okupovat část Ukrajiny a vést na jejím území válku, neexistuje jediný důvod pro jejich zrušení.
Leda že bychom chtěli ustupovat agresorovi. A s tím má Evropa – a naše země obzvlášť – historicky neblahou zkušenost.
Jan Šír působí jako výzkumný pracovník katedry ruských a východoevropských studií Institutu mezinárodních studií Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy. Specializuje se na politický, bezpečnostní a energetický vývoj nástupnických států bývalého Sovětského svazu. Je autorem a spoluautorem tří monografií včetně kolektivní práce Ruská agrese proti Ukrajině (Praha: Karolinum, 2017).
Jan Šír