Kraje, země, regiony nebo okresy? Vzniknou kraje tři, nebo jich bude třeba sedmadvacet? O podobě vyšších územních samosprávných celků se vedly dlouhé politické diskuse. První krajská zastupitelstva proto poprvé zasedla až v roce 2001.
Na čtrnáct krajů Česko rozdělila složitě hledaná politická shoda. Nyní fungují už dvacet let
Na začátku října Česko čekají volby do krajských zastupitelstev; dohromady jich je třináct, pokud se nepočítá Praha, která své zastupitele volí v rámci obecních voleb – a ty připadají až na rok 2022.
Letošní krajské volby budou přitom v historii Česka šesté v pořadí; první proběhly v roce 2000 a současně to byly také jediné volby, které se zkusmo konaly jeden den oproti obvyklým dvěma. Až do začátku milénia také v zemi fungovaly jen samosprávné obce. Druhý, vyšší článek územní samosprávy ale v Česku chyběl. Poslanci se totiž dlouho nemohli shodnout, jak bude vypadat.
Úvahy o vytvoření současných krajů se datují už do dob krátce po listopadu 1989. Trvalo to ale deset let, než se toto uspořádání dostalo do praxe. Po sametové revoluci se politici usnesli, že zruší komunistický systém územní správy postavený na národních výborech.
Tehdejší vláda pod vedením Petra Pitharta se ho rozhodla nahradit obnovením zemského uspořádání. Země (Česká a Moravskoslezská) byly sice k 1. lednu 1949 formálně zrušeny, Česká národní rada ale jejich zrušení v květnu 1990 prohlásila za nespravedlivé a nedemokratické.
„Hranice mezi Čechy a Moravou je stará tisíc let. Takových hranic je v Evropě málo. Vždycky byla pokojná a nesporná,“ vzpomíná dnes na tehdejší politické diskuse Pithart.
Návrhy na uspořádání
Jeho vláda proto připravila legislativní balíček, který měl obnovit zemské uspořádání s volenými zemskými sněmy. Jenže pak se Československo začalo rozpadat. A zaznívaly i obavy, že se kromě Slovenska bude chtít odtrhnout i Morava. „Nevím, kdo s tím tehdy začal strašit. Ano, Morava byla jiná. Ale to tady nikdy v historii nebylo, že by se chtěla odtrhnout,“ míní Pithart.
Spor o podobu vyšších územních samosprávných celků (VÚSC) se nestihl vyřešit před přijetím ústavy v prosinci 1992. Poslanci tak v odhlasovaném textu nechali prostor pro dvě možnosti – republika se podle článku 99 dělila na obce a VÚSC, kterými měly být „země nebo kraje“.
Nová ústava také určila, že země nebo kraje můžou vzniknout jen na základě ústavního zákona. Tím se zabezpečilo, že na jejich vzniku musela být širší politická shoda než pouhá prostá většina poslanců ve sněmovně.
Následující roky pak Poslaneckou sněmovnou prošla celá řada nejrůznějších návrhů na nové uspořádání. Vznikla parlamentní komise pro reformu veřejné správy, i na její doporučení nakonec zvítězilo pojmenování „kraj“. Následovaly ale vleklé politické spory o jejich počet a hranice. Poslanci navrhovali vznik tří (Český, Moravsko-slezský a Pražský), sedmnáct i sedmadvacet krajů.
Už v té době přitom bylo Česko rozděleno na administrativní kraje, a to podle zákona z roku 1960. Toto správní členění na celkem sedm krajů (a Prahu) u nás platí dodnes, avšak se současnými třinácti samosprávnými kraji prakticky nesouvisí.
Před revolucí ve „velkých krajích“ sídlily krajské národní výbory (orgány státní správy). Dnes už ale toto dělení nemá valný význam – jsou podle něj organizované snad jen některé státní instituce, jako (krajské) soudy nebo státní zastupitelství. Zákonodárci ho zrušili až letos s účinností k 1. lednu 2021.
V 90. letech některé návrhy poslanců z administrativního členění na sedm krajů (a Prahu) vycházely, ale nekopírovaly ho. Například nad jeho rámec chtěly zřídit nový, osmý Středomoravský kraj.
Návrh Klausovy vlády a jihlavský bonus
Vláda Václava Klause pak v roce 1997 přišla s návrhem na rozdělení země na 12 krajů a hlavní město Prahu. Do prvního čtení ho uvedla ministryně spravedlnosti Vlasta Parkanová (ODA) v červenci, kdy zrovna Morava čelila mohutným povodním.
„Nechci vůbec zneužívat současnou, velmi nepříznivou situaci, ale chci vás upozornit na to, že kdyby byly vytvořeny vyšší územní samosprávné celky, možná, že by organizace pomoci a veškeré práce, které je nutno vykonávat, probíhaly snadněji, protože nyní jsme v situaci, že mezi okresem a centrální vládou není žádný mezičlánek,“ hájila návrh ústavního zákona před poslanci.
Ti k vládnímu rozvržení krajů přidali ještě Jihlavský kraj (později přejmenovaný na Kraj Vysočina) tak, aby přerušil právě onu historickou hranici mezi Čechy a Moravou. Prezident Havel normu podepsal v prosinci 1997, v účinnost měla vstoupit v lednu 2000. Hranice krajů tak už sice byly namalované, zákonodárce ale ještě čekalo přijetí celé řady prováděcích zákonů.
Výhrady kvůli Unii
Nastupující vláda Miloše Zemana si dala dodržení termínu 1. ledna 2000 jako svůj „nejnaléhavější cíl“. To se ovšem nakonec nestihlo a první volby do krajských zastupitelstev proběhly až 12. listopadu (s výjimkou Prahy, která volí zastupitele v rámci obecních voleb).
I když už byl ústavní zákon s třinácti kraji a Prahou platný, část poslanců navíc dál usilovala o změnu. Ještě například v červenci 1998 se jihomoravští poslanci snažili prosadit snížení počtu krajů na devět. Poukazovali na to, že některé regiony byly příliš malé, což by mohlo způsobit problémy po vstupu ČR do Evropské unie.
„Zákon o VÚSC by měl mimo jiné reflektovat pravidla pro získávání dotací z fondů EU. Ty budou regionálním celkům poskytnuty jen tehdy, pokud budou mít více než milion obyvatel. Jestliže má desetimilionová Česká republika čtrnáct krajů, pak se všechny do tohoto kritéria nevejdou,“ vysvětloval tehdy poslanec Zdeněk Koudelka (ČSSD) návrh novely.
I tehdejší ministr pro místní rozvoj Jaromír Císař upozorňoval, že budoucí Jihlavsko či Karlovarsko neodpovídají unijním směrnicím pro zakládání regionů. Takové výtky zaznívaly ostatně už při přijímání ústavního zákona v roce 1997.
Problém s evropskými dotacemi se nakonec vyřešil tak, že se kraje spojily do osmi větších „regionů soudržnosti“, které splňují podmínky pro čerpání prostředků z fondů EU (tou je například počet obyvatel mezi jedním a dvěma miliony).
„Jsou to naprosto absurdní celky,“ kritizuje zpětně Pithart. Poukazuje přitom na fakt, že jeden region soudržnosti tvoří dva a více krajů, které kromě sousedství nemají příliš společného. A také na některé korupční případy. Například v kauze ovlivňování soutěže o dotace Regionálního operačního programu (ROP) Severozápad dnes čelí obžalobě mimo jiné i dva bývalí hejtmani Jana Vaňhová (ČSSD) a Josef Novotný (dříve ČSSD).
Možnosti politické shody
Počet a rozložení krajů tak dodnes budí kontroverze. Politici se totiž veskrze shodují na jediném zdůvodnění jejich podoby: Taková byla tehdy politická shoda. „Současný ústavní zákon není ani o politice, ani o ekonomice, ale především o tom, že se našel ten správný počet poslanců právě pro alternativu čtrnácti krajů,“ prohlásil v den projednávání prováděcího zákona o krajích tehdejší poslanec Bohuslav Záruba (ODS).
Kriticky se ke krajům zpětně staví i Miloš Zeman, i když byl předsedou vlády, která je fakticky uvedla v život. „Tenkrát jsme se většinově přikláněli k počtu osmi, a nikoli čtrnácti krajů. Pak vznikly v parlamentě lobbistické skupiny složené z poslanců za příslušné kraje. Nu a stáli jsme před otázkou, zda čtrnáct krajů, nebo nic,“ pronesl například na předvolební diskusi pořádané Sdružením místních samospráv ČR před první přímou prezidentskou volbou.
Posteskl si i nad tím, že zavedení krajů nepřineslo očekávané úspory. „Přiznávám sebekriticky, že když jsme rušili sedmdesát okresních úřadů a zřizovali místo nich čtrnáct úřadů krajských, že jsme možná naivně předpokládali, že tím omezíme byrokracii. A bohužel i tady platí Parkinsonovy zákony, takže budovy krajských úřadů se postupně přistavovaly, počet úředníků v nich bobtnal, takže ta úspora, pokud vůbec byla, byla kompenzována právě tímto bobtnáním,“ pronesl tamtéž.
„Průtokové ohřívače“ i strůjci zákonů i vyhlášek
A co tedy kraje vlastně dělají? Na jednu stranu pečují o rozvoj svého území a potřeby svých občanů v rámci svého práva na samosprávu (samostatná působnost), ale vykonávají i státní správu (přenesená působnost). Jejich pravomoci vymezuje hlavně zákon o krajích.
Takto je shrnula poslankyně Miroslava Vlčková (KSČM) při jeho přijímání: „Nejdůležitější je rozhodování o státních dotacích obcím, schvalování územně plánovací dokumentace, vydávání obecně závazných vyhlášek a další. Návrh zákona rovněž přesunuje značné pravomoci ministerstev a dalších centrálních orgánů na kraje.“
Na kraje tak přešla část státní správy, kterou vykonávaly současně se rušící okresní úřady. Další část přešla na vybrané obce.
Pokud kraje vykonávají státní správu, podléhají nadřízeným orgánům, typicky ministerstvům. A finance k tomu dostávají ze státního rozpočtu. Jde hlavně o oblast zdravotnictví, školství (zřizují střední školy), o údržbu silnic (kraje vlastní silnice II. a III. třídy a zajišťují dopravní obslužnost), sociální péče (zřizují ústavy), životního prostředí, cestovního ruchu nebo regionálního rozvoje (vytváří zásady územního rozvoje, ze kterých vychází územní plány jednotlivých obcí).
Jejich hlavním úkolem se tak stává přerozdělování peněz, čímž si od některých politiků vysloužili přezdívku „průtokový ohřívač“.
Krajská zastupitelstva ale mají i zákonodárnou iniciativu a mohou Poslanecké sněmovně předkládat vlastní návrhy zákonů. Vedle toho vydávají i vlastní předpisy – v rámci samostatné působnosti jsou to obecně závazné vyhlášky.
Zastupitelstvo schvaluje rozpočet kraje, různé programy a koncepce (cestovního ruchu, dopravní obslužnosti), hospodaří s majetkem nebo poskytuje dotace obcím. A právě zastupitelstvo také volí výkonný orgán kraje – krajskou radu.
Rada je složená z hejtmana, jeho náměstků a dalších radních. Určuje třeba počet a platy zaměstnanců krajského úřadu nebo plní funkci zřizovatele vůči krajským firmám. Hejtman reprezentuje kraj navenek. Jmenuje a odvolává ředitele krajského úřadu, sám ale odpovídá zastupitelstvu, které ho také volí a odvolává.