Senát je horní komorou českého parlamentu. Má své výlučné pravomoce a v některých případech je jeho zapojení do procesu politického rozhodování nezbytné. Vedle toho ale zaznívají hlasy – i z řad některých českých politiků – které označují Senát za zbytečný a chtěly by jej nechat „vyhladovět“. Tito politici mluví například i o tom, že je slabý a že jím lidé pohrdají. V čem je Senát důležitý a proč ho Česko potřebuje? A proč by voliči neměli podceňovat účast v senátních volbách?
ANALÝZA: Komora, která spravuje zemi, když ostatní nemohou. Proč je důležité mít Senát?
První volby do Senátu se konaly na podzim roku 1996, tedy až třetí rok po vzniku samostatné České republiky, a ačkoliv byla jeho existence zakotvena v ústavě, debaty o jeho ustavení a smyslu provázely celé období před jeho vznikem. Zřejmě zde pramení úvahy o účelnosti druhé komory, které se objevují dodnes a upozorňují například na Slovensko, kde je parlament jednokomorový. Podoba českého Senátu má však mnohé výhody.
Jedním z omylů, který ve svých volebních kampaních přiživují i samotní politici, je vnímání Senátu jako instituce, v níž by zákonodárci měli reprezentovat voliče svého obvodu.
K tomuto pojetí navíc pomáhá i dvoukolový většinový volební systém, kdy se kandidáti snaží být s voliči propojeni i osobně v přesvědčení, že právě a jedině oni zastupují ve Valdštejnském paláci konkrétní region či město. Hlavním posláním je však účast na legislativním procesu.
Senát jako legislativní orgán
Senát projednává zákony postoupené sněmovnou. V případě nesouhlasu je může vrátit dolní komoře s vlastními návrhy, ale může je také zamítnout. Sněmovna pak musí horní komoru přehlasovat absolutní většinou – 101 hlasy. Pokud Senát návrh zákona schválí, přichází na řadu prezident, který návrh podepíše, nebo vrátí sněmovně.
Od svého vzniku v roce 1996 do posledních řádných voleb v roce 2020 Senát projednal 2384 návrhů zákonů, které mu byly zaslány Poslaneckou sněmovnou. Z tohoto počtu sedmdesát procent návrhů podpořil. To znamená, že senátoři návrh zákona schválili, nebo se jím nezabývali, či k němu nepřijali usnesení. Norma tak pokračovala dále v legislativním procesu k podpisu prezidentovi.
Ke třiceti procentům norem přijala komora pozměňovací návrhy, nebo předlohy zamítla a vrátila je zpět Poslanecké sněmovně k projednání. Z celkového počtu senátoři vrátili poslancům 720 návrhů, buď s pozměňovacími návrhy nebo jako návrhy zamítnuté. Z toho bylo 309 návrhů (třináct procent) přijato ve znění navrženým Senátem.
Senát jako pojistka
Vedle účasti na legislativním procesu plní Senát také roli stabilizační. To je dáno tím, že je komorou nerozpustitelnou. Není možné, aby byla rozpuštěna například prezidentem, či se dokonce rozpustila sama, jak je to možné u Poslanecké sněmovny.
I kdyby tedy nastala unikátní situace, že by prezident nemohl vykonávat svoji funkci a současně nebyla ustavena dolní komora, správu země by na nejvyšší úrovni zajišťoval právě Senát.
Stabilizační funkci má i způsob obměny komory. Obsazování třetiny Senátu každé dva roky totiž vede k tomu, že aktuální nálady ve společnosti se do složení propisují mnohem pozvolněji, než kdyby byla komora volena jako celek.
Kabinet a sněmovna při prosazování svých záměrů musí počítat s tím, že v Senátu nemusí (a často nemají) většinu hlasů a je třeba to zvážit při tvorbě legislativy. I vláda, která má absolutní většinu poslanců, je tak vystavena komplikaci, pokud musí přehlasovávat veto horní komory.
To se stalo například i kabinetu Petra Fialy. Ačkoliv většinu v horní komoře mají senátoři z klubů stran, které tvoří i vládní koalici, postavili se zákonodárci proti vládní novele pandemického zákona, a ta se tak vrátila do sněmovny.
Odlišné názorové většiny tak mohou napomáhat ke konsensulánější legislativě, k opravě chyb v zákonech, a tedy i vyšší kvalitě návrhů zákonů.
Důležitou roli hraje Senát také v případě schvalování mezinárodních smluv. Například členství státu v mezinárodních organizacích musí schvalovat obě komory parlamentu. Vláda opírající se o vlastní sněmovní většinu nemůže rozhodovat o tak zásadních záležitostech samostatně, Senát zde sehrává roli pojistky.
Podobně tomu je například při schvalování zákonů upravujících pravidla voleb. Exekutiva tak má ztíženou pozici, pokud by chtěla upravit volební zákony tak, aby pro ni byly výhodnější.
K ratifikaci mezinárodních smluva) upravujících práva a povinnosti osob,b) spojeneckých, mírových a jiných politických,c) z nichž vzniká členství České republiky v mezinárodní organizaci,d) hospodářských, jež jsou všeobecné povahy,e) o dalších věcech, jejichž úprava je vyhrazena zákonu,je třeba souhlasu obou komor Parlamentu.
Podle článku 43 ústavy je to také parlament, tedy sněmovna i Senát, kdo vyslovuje souhlas s vysláním českých vojáků do zahraničí. Stejně tak je třeba schválení pobytu ozbrojených sil jiných států na území České republiky.
Senátoři mají také možnost podat návrh na zrušení zákona k Ústavnímu soudu. Pod takový návrh se musí podepsat alespoň 17 členů horní komory, pokud chtějí zrušit jiný právní předpis, stačí jim podpisů alespoň deset. A senátoři toho využívají – v poslední době se prostřednictvím ÚS snažili zrušit třeba vládní opatření týkající se covidu-19. Například o snaze zrušit opatření uzavírající obchody jsme psali zde, o jejich snaze zabránit povinnému očkování na začátku letošního roku si můžete přečíst zde.
Na Ústavní soud se mohou obrátit také poslanci. S návrhem na zrušení zákona musí souhlasit alespoň 41 poslanců, u jiného právního předpisu je třeba připojit k návrhu minimálně 25 podpisů poslanců.
Důvěra Senátu je nízká, ale stoupá
Na začátku své existence se Senát netěšil příliš vysoké důvěře občanů, jak vyplývá z dlouhodobého šetření Centra pro výzkum veřejného mínění (CVVM). Část politické reprezentace již od začátku zpochybňovala jeho existenci, a důvěra obyvatel v horní komoru se tak v prvních letech pohybovala kolem dvaceti procent, zatímco nedůvěra dosahovala až pětasedmdesáti procent. Hodnoty nízké důvěry v komoru a vysoké nedůvěry se dlouho držely na podobné úrovni.
K výraznější změně došlo se začátkem roku 2013. Nedůvěra obyvatel začala klesat, i když se stále drží nad hodnotou padesáti procent. Současně s tím rostla důvěra v instituci, která začala dosahovat hodnot přesahujících třicetiprocentní důvěryhodnost.
Dlouhodobě vyšší nedůvěru a nižší důvěru vyjadřují občané i Poslanecké sněmovně. Naopak u vlády či prezidenta (ne)důvěra osciluje výrazněji.
V čem je Senát nenahraditelný?
Některé pravomoci jsou nenahraditelné. Jednou z nich je například potvrzení prezidentova návrhu na jmenování ústavního soudce. Hlava státu vybere svého nominanta, který však musí být schválen hlasováním pléna horní komory.
Do prosince 2021 byla soudkyní Ústavního soudu Kateřina Šimáčková. Odtud však zamířila k Evropskému soudu pro lidská práva. Místo ústavního soudce je od té doby neobsazené. Prezident v první polovině roku navrhl na její místo advokáta Petra Poledníka. S prezidentovým návrhem však senátoři nesouhlasili, a místo u Ústavního soudu je tak stálé prázdné.
Do podvědomí se Senát dostal v souvislosti s jeho výlučnou pravomocí podat žalobu na prezidenta. Jedná se o krok velmi mimořádný a v českém prostředí do značné míry bezprecedentní. Po schválení přímé volby prezidenta se Senát stal v přeneseném slova smyslu žalobcem, který může iniciovat kroky vedoucí k možnosti ztráty úřadu hlavy státu.
Před třemi roky se senátoři shodli na tom, že prezident Miloš Zeman hrubě porušuje ústavu. K tomu, aby o žalobě mohl rozhodnout Ústavní soud, je však třeba většina 120 hlasů z 200 členů sněmovny. V roce 2019 ale senátoři poslance nepřesvědčili.
Není příliš mnoho důvodů, proč by měl být Senát vnímán jako nadbytečný a nepotřebný. Je nepochybné, že právě horní komora s částečnou obměnou co dva roky, plní funkci brzdy před případnými záměry neuvážené vlády. Ostatně potvrzují to i příklady okolních zemí.
Maďarsko a Slovensko jsou země s jednou komorou parlamentu, Polsko má sice dvě komory, ale voleny v totožném termínu. Složení komor je tak totožné. Právě to, že neexistuje žádná účinná pojistka proti nežádoucímu vývoji, je vidět v poslední době zejména v Maďarsku, ideální není minimálně z pohledu Evropské komise ani situace v Polsku.
