Prezidentství Zuzany Čaputové se chýlí k závěru, Slováci si zvolí novou hlavu státu. Po většinu historie samostatného Slovenska prezidenti fungovali jako pojistky demokratického systému, zejména při absenci dvoukomorového systému. Jejich pravomoci nejsou zanedbatelné, říkají slovenští politologové.
Slovenští prezidenti svými pravomocemi vyvažují vládu. Nyní země stojí na rozcestí
Když v úvodu února slovenská Národní rada schválila změny v trestním právu, kterými vláda Roberta Fica snižovala sazby za korupci a hospodářskou kriminalitu či zkracovala promlčecí lhůty u vybraných trestných činů, ohradila se proti novele hlasitě opozice, prezidentka Zuzana Čaputová i Evropská unie.
Fico následně navrhl upravit promlčecí lhůty u násilných trestných činů. V dopise vyzval Čaputovou, aby už schválené benevolentnější lhůty a s nimi i celou trestní novelu vetovala. Prezidentka v tom viděla ultimátum. Pokud by zákon vetovala a vrátila Národní radě, mohla by Ficova vláda projednat předlohu a schválit ji tak, aby ústavní soud neměl dostatek času změny prozkoumat.
Už po schválení novely v parlamentu Čaputová předeslala, že udělá vše proto, aby nenabyla platnosti. Nakonec zákon podepsala s tím, že jej nechá přezkoumat ústavním soudem a požádá o pozastavení jeho platnosti. Nevyužití práva veta zdůvodnila tím, že soud bude mít více času na přezkum novely.
Načrtnutá epizoda naznačuje možnosti slovenského prezidenta fungovat vůči Národní radě jako druhé rameno vah v demokratickém soukolí, ukazuje ale i limity vrcholné funkce – Čaputová v rámci ústavy využila možnost vyvážit postup Ficova kabinetu, zcela zastavit ho ale nemohla.
Vyjasňování pravomocí
Mantinely výkonu prezidentské funkce udává slovenská ústava, ale vedle zakládajícího dokumentu, který vychází z československé tradice a psaný je obecně, hrají zásadní roli takzvané ústavní zvyklosti – a ty určují jednotliví prezidenti tím, jak k funkci přistupují. Oproti českému systému, v němž vedle prezidenta hraje roli demokratické pojistky v úrovni zákonodárné ještě Senát, je slovenský prezident v odlišném postavení, jelikož Národní rada je parlament jednokomorový.
„Určitě to není role ceremoniální, jak se občas říká, tedy že prezident má slabé pravomoci, máme parlamentní systém. Není to ani tak, že má prezident slabé pravomoci, záleží, jak se rozhodne ten který prezident svých kompetencí využít,“ nastiňuje pro ČT24 politolog a prezident slovenského Institutu pro veřejné otázky Grigorij Mesežnikov.
Do úlohy prezidenta promluvila také přímá volba zavedená od roku 1999. „Nebyl prezident či prezidentka, kteří by během výkonu mandátu alespoň jednou neprezentovali názor, že v kontextu přímé volby, a tedy změny postavení prezidenta, by bylo namístě uvažovat i o posílení pravomocí. Naposledy v kontextu toho, že by se prezidentu mohla dát legislativní iniciativa, protože podobně jako poslanci Národní rady je přímo volený občany,“ popsal pro ČT24 politolog Jozef Lenč z Katedry filozofie a aplikované filozofie Univerzity sv. Cyrila a Metoda v Trnavě.
Kováč nastartoval tradici
Základy zvyklostí spojených s mandátem hlavy státu položil hned první prezident Michal Kováč. I když mu žádná norma nepřikazovala vystoupit z politické strany, jejíž byl součástí, své členství v tehdejší Ľudové straně – Hnutie za demokratické Slovensko (HZDS) přerušil. Nastavil tím úzus, který posléze všechny dosavadní hlavy slovenského státu dodržely.
Pro Kováče to nemělo příznivé důsledky. Nadstranickost a následná kritika premiéra Vladimíra Mečiara vedla až k pádu vlády, přičemž mateřská HZDS Kováčovi znepříjemňovala výkon moci, jak to jen šlo, snažila se diskreditovat jeho osobu i rodinu, přičemž nakonec to vše vyústilo až v únos prezidentova syna.
V politické rovině Kováč čelil snahám o svou izolaci, neústavním pokusům o vyslovení nedůvěry a měl jen omezené možnosti ovlivňovat vládnutí. Podle Mesežnikova první prezident přispíval k občanskému uvědomění důležitosti demokratických hodnot a principů a „pomáhal vytvářet předpoklady pro mobilizaci prodemokratické a prointegrační části voličstva“ ve volbách roku 1998.
„Kováč sice byl zvolený v parlamentu jako zástupce autoritářské strany, ale rychle se od Mečiara odpoutal, ochránil demokracii. Bylo důležité, že se prezident postavil proti autoritářským excesům,“ oceňuje Mesežnikov.
Michal Kováč s Václavem Havlem
Už v průběhu Kováčova mandátu se opozice snažila prosadit přímou volbu. HZDS byla zásadně proti, ale po pěti neúspěšných pokusech o volbu v parlamentu zůstala nejvyšší ústavní funkce prázdná. Nastalo meziobdobí, kdy se o prezidentské pravomoci dělil Mečiar (jenž mimo jiné stihl amnestovat pachatele únosu Kováčova syna a s ním související vraždy Róberta Remiáše) s předsedou Národní rady Ivanem Gašparovičem, po parlamentních volbách se pak žezla dvojvládí chopili Mikuláš Dzurinda a Jozef Migaš, než – už po přímé volbě – do nejvyššího úřadu nastoupil Rudolf Schuster.
Schuster ukázal obratnost
Dlouholetému primátorovi Košic ve volbě neublížila ani jeho komunistická minulost a i jeho pětileté období v čele Slovenska poznamenaly četné spory s premiérem Dzurindou, zejména o sociálních a hospodářských reformách. Dle Mesežnikova neprojevoval Schuster záměr posilovat vlastní mocenské postavení, snažil se profilovat jako významnější politický hráč, ale svými kroky podporoval hlavně vlastní prestiž a osobní popularitu. Schusterovo působení politolog považuje za „celkově stabilizující faktor“.
Prvnímu přímo zvolenému prezidentovi se ale nevyhnuly potíže. Pozornost nepřitahoval jen kritikou vlády, média se věnovala i jeho zdravotním potížím, a to zejména v roce 2000, kdy v důsledku prasknutí tlustého střeva bojoval o život. V reakci na to vláda usoudila, že prezident není schopný vykonávat funkci a dočasně převzala jeho kompetence. Schuster se z trablů zotavil a kabinet obvinil z toho, že ho chtěl zbavit funkce.
Rudolf Schuster
Mantinely pak Schuster vytyčoval také po parlamentních volbách v roce 2002. Po nich pověřil sestavením vlády Dzurindu, jehož Slovenská demokratická a kresťanská únia skončila druhá. Schusterovi předchůdci přitom vždy dali první pokus sestavit vládu vítězi voleb. „Projevil politickou obratnost a zároveň realismus potřebný pro zabezpečení chodu státních institucí,“ shrnuje Mesežnikov krok, kdy Schuster neoficiálně dal šanci Mečiarovi, když mu nabídl pět dní na vyjednávání s možnými koaličními partnery, aby zjistil, že taková varianta nemá budoucnost.
Gašparovič šel na ruku Smeru
Schusterův nástupce Gašparovič je jediným slovenským prezidentem, který vládl dvě funkční období. Od svých předchůdců a nástupců se lišil také v přístupu k politickým stranám. Dle Mesežnikova se stal „názorným příkladem nedodržování a v některých případech i flagrantního porušování, až popírání principu nadstranickosti“. Zatímco k vládám Dzurindy a Ivety Radičové vystupoval Gašparovič jako oponent, ke kabinetům Roberta Fica zaujímal roli spojence, „až komplice“, napsal prezident Institutu pro veřejné otázky v článku Prezidenti jako aktéři demokratické politiky a vládnutí.
Projevilo se to například po parlamentních volbách roku 2010, kdy se Gašparovič snažil oddálit střídání vládních garnitur. Fica pověřil sestavením vlády i přesto, že středopravicové strany avizovaly, že vytvoří společný kabinet. Po návratu Ficova Smeru–SD k moci po předčasných volbách o dva roky později pak Gašparovič „přispěl svým víc než vstřícným přístupem k vytvoření příznivých podmínek pro zformování a konsolidaci klientelisticko-korupčního způsobu vládnutí, který paralyzoval funkčnost některých státních institucí a podkopával důvěru obyvatel v demokracii“, shrnul Mesežnikov.
Ivan Gašparovič
Příkladem bylo dění kolem zvoleného prokurátora Jozefa Čentéše, jehož Gašparovič odmítl jmenovat. Podle Mesežnikova šlo o postup koordinovaný se Smerem–SD: „Cílem této operace bylo maximálně ovládnout mocenské instituce, aby prostřednictvím stranických nominantů mohl bezproblémově fungovat systém založený na stranické loajalitě a zvýhodňování, bratříčkování a zajištění beztrestnosti pro ty, kteří se dopouštějí protizákonných aktivit.“
Gašparovič se tak stal prvním slovenským prezidentem, který porušil základní občanské právo mít možnost být zvolen do veřejné funkce.
Kiska byl pojistkou v době krizí
Éru Andreje Kisky v čele Slovenska poznamenaly spory s Ficem, a to v rovině osobní i politické. Kiska předsedu Smeru–SD porazil ve volbách, což tehdejšímu premiérovi překazilo plány na koncentraci moci. Kiska byl jediným představitelem v klíčových státních funkcích, kterého nenominovala do funkce sociální demokracie, připomíná Mesežnikov. „Jedině úřadující prezident mohl v takové situaci vyvažovat působení mocenského monolitu Smeru–SD.“
Odpor Fica vůči novému prezidentovi posílilo využívání prezidentských pravomocí ze strany Kisky, mimo jiné když hlava státu dala veřejně najevo, že v tu chvíli již bývalého premiéra nejmenuje do čela ústavního soudu. Fico se o funkci hodlal ucházet, ale ustoupil, když zjistil, že Kiskův postoj je neoblomný. Prezident měl výhrady i k dalším nominantům Smeru–SD a odmítavý postoj udržel tři roky, přičemž ho opíral o už zmíněné rozhodnutí ústavního soudu v kauze Čentéš. Když následně ústavní soud Kiskovi jmenovat kandidáty nařídil, prezident vyhověl, byť jmenování doprovodil ostrou kritikou nejvyšší soudní instance.
Andrej Kiska
Ještě předtím ale dle Mesežnikova sehrál Kiska mimořádně důležitou roli během krize po vraždě investigativního novináře Jána Kuciaka a jeho snoubenky Martiny Kušnírové. Pod tlakem masových protestů odstupovali ministři, a nakonec padla celá Ficova vláda. „Kiska vystupoval ve shodě s občany za změnu způsobu vládnutí a důrazně se dožadoval takových personálních změn a postupů,“ napsal politolog s připomenutím, že prezident požadoval odchod zkompromitovaných politiků a úředníků, spravedlivé potrestání pachatelů vraždy i dalších trestných činů s vazbami na vládnoucí struktury.
Kiska v tu chvíli zafungoval jako demokratická pojistka, když zdůrazňoval potřebu boje s korupcí a zneužíváním postavení a obnovení fungování právního státu. Následně kroky podpořil i v praxi, když do nové vlády odmítl jmenovat Jozefa Ráže mladšího, a to kvůli jeho blízkosti k odstoupivšímu Robertu Kaliňákovi. Navíc se později ukázaly jako opodstatněné i jeho zmíněné výhrady k nominantům na ústavní soudce, když pod tlakem okolností odstoupil jeden ze jmenovaných soudců Mojmír Mamojka poté, co byly zveřejněny informace o jeho kontaktech s Marianem Kočnerem.
Andrej Kiska své slovo v politickém systému Slovenska uplatňoval zejména skrze jmenovací pravomoci a „využíval právo vetovat zákony schválené parlamentem a podávat návrhy na ústavní soud“, poznamenává Mesežnikov.
Jak ČT24 řekl politolog Lenč: „V praktické rovině roste moc prezidenta v případě vnitropolitických krizí.“ To se ukázalo i u Kiskovy nástupnice a současné hlavy státu Zuzany Čaputové.
Čaputová se striktně držela ústavy
První slovenská prezidentka stála v čele země během politických i sociálních turbulencí. Do nejvyšší funkce se dostala ještě v atmosféře, která Slovensko opanovala po vraždě Kuciaka a Kušnírové. Potýkala se s vnitropolitickými výzvami, když za pětiletý mandát jmenovala hned čtyři premiéry, přičemž si připsala prvenství, když jmenovala vládu úřednickou, do té doby na Slovensku formu správy nepoznanou. A Čaputové funkční období v neposlední řadě ovlivňovaly globální trable s hmatatelnými dopady i na Slovensku – nejprve pandemie koronaviru, později ruská invaze na Ukrajinu.
Ve své inaugurační řeči mimo jiné prohlásila: „Nepřišla jsem vládnout, přišla jsem sloužit.“ Po přesvědčivém vítězství ve volbách požívala Čaputová vysokou míru důvěryhodnosti a popularity v průzkumech veřejného mínění, což krotilo konfrontaci s vládou Smeru–SD, který „prosazoval značně odlišný model vládnutí od představ prezidentky“, rekapituluje Mesežnikov. K nízké míře sporů dle něj přispělo i to, že v čele Smeru už v tu chvíli stál Peter Pellegrini, který se ukázal být politikem upřednostňujícím vyjednávání.
Po volbách v roce 2020 se k moci dostala vláda Igora Matoviče, během jejíhož mandátu Čaputová vystupovala tak, aby zdůrazňovala efektivní, zodpovědné a kompetentní vládnutí. „Prezidentka zdůrazňovala potřebu bezpodmínečně dodržovat zákony, princip rovnosti občanů, sociální citlivost, posilnění soudržnosti společnosti a zachování a prohloubení prozápadní orientace země. Zdůrazňovala potřebu dialogu mezi různými skupinami a aktéry,“ poznamenal Mesežnikov.
Když posléze Matoviče v čele kabinetu střídal Eduard Heger, Čaputová využila svých pravomocí a odmítla jmenovat ministrem práce, sociálních věcí a rodiny Jozefa Hlinku. Jmenovat odmítla také Jozefa Hudáka, který se ucházel o post viceguvernéra národní banky, přičemž tento postup posléze posvětil ústavní soud.
Zuzana Čaputová jmenuje vládu Roberta Fica
„Zuzana Čaputová byla jednou z mála prezidentů, kteří se až striktně drželi ústavy. V jejím případě dokonce i v situacích, kdy tato striktnost šla proti její popularitě,“ domnívá se politolog Lenč. Připomíná referendum o ústavních změnách ohledně předčasných parlamentních voleb, které následovaly po pádu Hegerova kabinetu. „Prezidentka se zachovala ve smyslu ústavy, a to i přesto, že vůči ní ostře vystoupili lídři opozice Robert Fico a Peter Pellegrini, a dokonce i lídr nejsilnější vládní strany Igor Matovič,“ dodává.
V tomto období Čaputová jmenovala úřednickou vládu jako první hlava slovenského státu. Odmítla přitom návrhy Hegera na jiné varianty řešení. „Dala najevo, že uznává princip nadstranickosti, když podotkla, že jejím cílem je nezvýhodnit nějakou stranu v předvolební soutěži,“ vysvětluje Mesežnikov kabinet bez lidí, kteří by kandidovali ve volbách 2023.
I přes vzájemné spory a očerňovací kampaň ze strany Smeru–SD na adresu hlavy státu Čaputová jmenovala premiérem Roberta Fica. V posledních měsících svého prezidentství vetovala novelu kompetenčního zákona, který má posílit vládu na úkor prezidenta a umožňuje snadnější odvolání některých státních úředníků. Když poté koaliční poslanci veto přehlasovali, podala Čaputová ústavní stížnost.
K ústavnímu soudu se obrátila i kvůli v úvodu načrtnutém případu změn v trestním právu, v posledních dnech se pak ohradila vůči zamýšleným změnám fungování veřejnoprávního Rozhlasu a televize Slovenska.
Vyvažování
Mesežnikov v už vzpomínaném článku nastínil, že za dobu samostatnosti se na Slovensku vedl zápas mezi dvěma typy politických subjektů s odlišným přístupem k výkonu moci. Na jedné straně stojí proud národně-populistických stran uchylujících se k autoritářskému stylu, na druhé prodemokratické a proevropské strany sledující liberálnědemokratické principy.
„Proto byla klíčová otázka, jakou pozici zaujímaly hlavy státu v tomto zápase. Jestli bránily základy demokratického systému a podporovaly jejich konsolidaci, reprodukci a bezproblémové fungování, nebo se spíše stavěly na stranu těch, kteří základy oslabovali či přímo ničili,“ napsal politolog.
Zatímco ve vládách převládaly strany s příklonem k autoritářství, prezidenti byli převážně z liberálního tábora, řekl ČT24. I díky relativně vysoké míře důvěryhodnosti v očích veřejnosti prezidenti částečně utlumili následky vládnutí populistických stran, dodal.
„Prezidentské pravomoci v ústavě nejsou až tak slabé, když pomineme deklaratorní ustanovení, že je hlavním velitelem ozbrojených sil a podobně. V běžné agendě jsou důležité pravomoci jmenovací, pravomoci, které umožňují vyvažovat v rámci systému dělby moci jiné instituce – parlament, vládu, ústavní soud,“ vysvětluje Mesežnikov.
Zavedení přímé volby se podle něj osvědčilo, protože stabilizovalo politický systém. Lenč ale upozorňuje, že ani po pětadvaceti letech přímé volby nemají prezidenti ani voliči o pravomocích hlavy státu zcela jasno, což se projevuje na slibech i programech některých kandidátů. Politolog se ale domnívá, že situace se v tomto ohledu zlepšuje.
Rozcestí
„Největší úlohou a výzvou pro budoucího prezidenta bude zvládnout úřad v kontextu jeho kompetencí a smyslu v politickém systému. Prezident nemá být součástí opozice, ale nemá být ani ‚podržtaškou‘ vládní koalice. Prezident musí reprezentovat stát a jeho občany. Důležitou úlohou bude vrátit důvěru občanů ve stát a demokratické způsoby vládnutí. Největším rizikem bude, že se mu to nepodaří a Slovensko se ještě více rozdělí a víra v demokracii oslabí,“ shrnuje Lenč.
Další vývoj podle Mesežnikova jednoznačně závisí na tom, kdo ze dvou favoritů volby se prezidentem stane. Pokud uspěje Ivan Korčok, očekává šéf Institutu pro veřejné otázky pokračování „linie vyvažování“, kterou nastolili liberálně orientovaní prezidenti v minulosti.
Druhým favoritem volby je expremiér a nynější předseda Národní rady Pellegrini, od nějž Mesežnikov čeká loajalitu k premiéru Ficovi. I když se od něj totiž v minulosti distancoval, bylo to jen proto, že se po vraždě Kuciaka a Kušnírové začal potápět celý Smer–SD. „Teď se vrátil do Ficova tábora, je aktivní součástí destrukce právního státu na Slovensku z pozice jednoho z nejvyšších ústavních činitelů,“ zdůrazňuje Mesežnikov.