Spor o jmenování ministra kultury znovu odhalil rozdíl, s nímž ústavní právníci přistupují k interpretaci českého právního systému. Prezident Miloš Zeman odmítl jmenovat Michala Šmardu (ČSSD) ministrem z důvodu jeho údajné nekompetence. Podle ústavního právníka Marka Antoše jedná prezident svévolně a porušuje ústavu. Jeho kolega Aleš Gerloch je jiného názoru. Ústava podle něj nevychází primárně z toho, že tuzemský systém je parlamentní demokracií. Diskutovali spolu v pořadu Události, komentáře, rozhovor vedl Michal Kubal.
Souhlasíte s předsedou ČSSD Janem Hamáčkem, že všichni ústavní právníci se shodují, že prezident je „mimo ústavu“? Pane Gerlochu, předpokládám, že vy souhlasit nebudete?
Aleš Gerloch: Přesně tak. Já myslím, že je třeba poukázat na dvě věci. O jedné se mluvilo, o druhé prakticky ne. První věc je, že ústava říká, že prezident republiky jmenuje předsedu vlády a na jeho návrh ostatní členy vlády. To znamená, že je tady návrh předsedy vlády a potom rozhodnutí prezidenta republiky.
Není to v režimu článku 63, který je společným rozhodnutím předsedy vlády a prezidenta. Tady prezident rozhoduje samostatně. Samozřejmě nemůže rozhodnout bez návrhu, ale na druhé straně nemusí vždy návrhu vyhovět. Takové případy by měly být výjimečné, ale obecně platí, že když někdo navrhuje a někdo jiný rozhoduje, návrh je, dejme tomu, ve většině případů akceptován. Ale jsou-li zde důvody k tomu, aby nebyl akceptován, tak tomu tak není.
Předsedu vlády jmenuje prezident republiky, na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády. To druhé „jmenuje“ se podle vás dá vyložit jako „může jmenovat“? Může a nemusí jmenovat?
Aleš Gerloch: Jmenování samo v sobě vždycky nese i odmítnutí návrhu. Já bych tady zneužil přítomnosti kolegy Antoše, který má habilitační řízení, to znamená řízení na jmenování docenta. Habilitační komisi jmenuje vědecká rada fakulty na návrh děkana. V zásadě je pravidlem, že návrh děkana je přijat, ale vědecká rada ho také nemusí akceptovat, zejména pokud by složení komise odporovalo zákonu o vysokých školách. Ale to platí obecně.
Nikdo se přece nebude divit, když je předložen návrh zákona, že Poslanecká sněmovna návrh odmítne, nebo ho alespoň pozmění a podobně. Těchto případů je celá řada a argumentace, že prezident republiky není odpovědný z výkonu funkce, se netýká článku 62. Vždyť teď se o tom nota bene mluví, že prezident republiky se dopustil jednání, za které by měl být zodpovědný. Kdyby to mělo být tak, že neodpovídá, potom by za tato rozhodnutí odpovídala vláda, ale to je v režimu jiného článku ústavy.
Druhá věc: proč by prezident republiky neměl mít žádnou možnost diskrece čili uvážení a předseda vlády absolutní svévoli? Argumentace se vede tak, že předseda vláda může kdykoliv odmítnout návrh a může ho zdůvodnit jakkoliv. Já myslím, že to tak není.
Není to podstatou parlamentní demokracie, že vláda a premiér, který je odpovědný sněmovně, má z podstaty ústavy tak, jak je napsaná, výrazně silnější pozici než prezident?
Aleš Gerloch: Prezident je také součástí výkonné moci. Samozřejmě, vláda má rozhodující roli v exekutivě při výkonu exekutivní činnosti, to není věc prezidenta. Toto je ale jedna z pojistek, kterých máme v ústavě více.
Jen si to dosud žádná hlava státu neuvědomila, protože ji nevyužila?
Aleš Gerloch: To není pravda. V loňském roce současný prezident odmítl jmenovat ministra zahraničních věcí. Předtím Václav Klaus odmítl jmenovat ministra zdravotnictví Davida Ratha, pokud nesplní určité podmínky.
Na určitou dobu.
Aleš Gerloch: To je pravda, když je splnil, potom ho jmenoval.
Tady by tedy mohlo být podmínkou například doplnění odbornosti, pokud by se Michal Šmarda nevzdal kandidatury?
Aleš Gerloch: Já bych nechtěl hodnotit, jestli splňuje, nebo nesplňuje podmínky, to je už věc jiná. Když bychom ale připustili to, co se dál říká, tak by rozhodovaly politické strany, přitom podle Listiny základních práv a svobod jsou strany odděleny od státu. Ale tvrdí se, že ani podle koaliční smlouvy nemůže předseda vlády odmítnout návrh strany. Pak by to bylo tak, že předseda vlády formálně podle ústavy může cokoliv, ale ve skutečnosti podle politické smlouvy nic. Smlouva se staví nad ústavu, to je také problém.
Pane Antoši, souhlasíte s tím, že „jmenuje“ se dá vykládat jako „může, a nemusí jmenovat“?
Marek Antoš: Souhlasím s panem profesorem v tom, že to není v té jedné větě, ale nesouhlasím s jeho celkovým výkladem, protože tu jednu větu je potřeba číst v kontextu celé ústavy.
Ústava na jiných místech posiluje postavení předsedy vlády vůči jeho vládě, říká, že je to předseda vlády, který organizuje činnost vlády, což se nevyčerpává jenom tím, že předsedá schůzím, je to širší oprávnění. Proto tam také jsou obě tyto věci zmíněny zvlášť.
V článku 5 je napsáno, že politický systém je postaven na svobodné soutěži politických stran, to znamená, že je vidět, že politické strany mají významnou roli v celém systému. Dokonce samotný článek 68, který jste citoval, nezačíná tím, jak se jmenuje vláda. Začíná odstavcem 1. V tom samém článku je zmíněno, že vláda odpovídá Poslanecké sněmovně. To by mohlo být napsáno někde jinde v ústavě, ale není, je to napsáno v tom samém článku a systematickým výkladem je potřeba dovodit, že to má nějaký význam, že to omezuje roli prezidenta republiky při jmenovacím procesu.
Jinými slovy to, čeho jsme teď byli v posledních měsících svědky, je podle vás porušování ústavy?
Marek Antoš: Domnívám se, že ano, a to ve třech rovinách. Jedna rovina je, že už skoro tři měsíce leží na stole návrh, o kterém prezident republiky nerozhodl, a to je něco, co se rozhodně nevejde pod pojem jednání bez zbytečného odkladu. Čili to je porušení číslo jedna.
Porušení číslo dvě: jsme v situaci, kdy došlo k odvolání člena vlády, který byl pověřen řízením ministerstva kultury, a nebyl pověřen nikdo jiný. To znamená, že už asi osmnáctý den je porušován kompetenční zákon, v čele ministerstva není člen vlády a není tady ani snaha to rychle vyřešit.
A třetí rovinou je důvod, který byl, nebo nebyl dán pro odmítnutí.
Já jsem si dělal malou rešerši, ten problém samozřejmě není nový. Je to téma, které se objevuje opakovaně v naší ústavní praxi. V průběhu minulých 25 let se k tomu vyjadřovali různí autoři.
Zdeněk Koudelka a Pavel Hasenkopf mají, řekněme, doslovné čtení ústavy a mají pocit, že prezident republiky může vlastně cokoliv, že nemusí za žádných okolností jmenovat, je to prostě jeho rozhodnutí. Opačný názor má třeba Petr Mlsna, možná i profesor Václav Pavlíček, kteří říkají: „Ne, je vázán návrhem!“ Pak je široké střední pole, lidé jako doktor Pavel Rychetský, docent Pavel Molek a řada dalších autorů ve svých komentářích říkají, že prezident má povinnost jmenovat s jedinou výjimkou, a to je tehdy, pokud by jmenování bylo protiprávní nebo pokud by osoba kandidáta nedávala dostatečnou garanci, že bude dodržovat ústavu.
Čili ta úzká výjimka, to je asi zmíněný případ doktora Davida Ratha, který dával najevo, že se nehodlá vzdát funkce v čele České lékařské komory, a tím by byl v rozporu se zákonem o střetu zájmů. Tam byl právní důvod, ale ve všech ostatních případech je třeba říct, že prezidenti nakonec jmenovali, i když měli pochybnosti.
Řekl bych, že Václav Havel měl pochybnosti u Jana Kavana, odkládal jmenování pana Miroslava Grégra místopředsedou vlády, dokonce se veřejně vyjádřil, že s tím věcně nesouhlasí, ale pak respektoval svou roli a jmenoval ho. Václav Klaus nakonec jmenoval i doktora Ratha, přestože ten se o něm vyjadřoval jako o vrtošivém staříkovi. Je zjevné, že na osobní rovině tam nebyly žádné dobré vztahy, ale Václav Klaus prostě respektoval svou roli.
Dokonce i Miloš Zeman zpočátku respektoval svou ústavní roli a i když vyjadřoval pochybnosti třeba o panu Lubomíru Zaorálkovi nebo o panu Jiřím Dienstbierovi, tak je nakonec jmenoval.
Nyní je situace odlišná. Začalo to v loňském roce u pana Miroslava Pocheho, nyní je další takový případ. Je odlišná i v tom, že se uvádí nové kritérium, které se má hodnotit u jmenování člena vlády. Kritérium, že by se měl předtím zabývat resortem, nikdy předtím nezaznělo. V tomto smyslu to podle mě naplňuje rysy svévole, protože to je úplně nové kritérium, se kterým prezident republiky přišel.
Možná rysy poloprezidentského systému. Není to dané jenom tím, co jednotliví aktéři ústavního pořádku dovolí jiným aktérům ústavního pořádku? Jinými slovy: jak silní jsou ve svých politických funkcích, možná na kolik silní chtějí být vůči svému partnerovi?
Aleš Gerloch: Samozřejmě, princip moci je základní. Ústava primárně nevychází z toho, že jsme parlamentní republikou a že rozhodující slovo má parlament, dokonce snad, že to je vláda shromáždění, jak by někdy z některých výroků plynulo, což by znamenalo, že moc výkonná je plně podřízena moci zákonodárné.
Ústavní praxe, a to není jenom u nás, je určitým způsobem dynamická a máte pravdu, pane redaktore, že ústavní vztahy se mohou vyvíjet. Já bych připomněl ze srovnatelných zemích Slovensko a Itálii z loňského roku, kde asi nikdo nepochybuje, že to jsou režimy, které nejsou prezidentskými nebo poloprezidentskými. To znamená, že i komparativně vidíme, že takový přístup je možný.
Ale to bylo při jmenování celé vlády, nikoliv při výměně jednotlivých členů.
Aleš Gerloch: Tím spíše, protože vláda odpovídá jako celek, jak připomněl pan doktor Antoš, nikoliv jednotliví ministři. To znamená, že změna jednotlivého ministra je v tomto smyslu vlastně marginální záležitostí a tady se z toho udělal zásadní problém. Je otázka proč.
Ještě bych podotkl jednu důležitou věc. V Listině v článku 3 a pak konkrétně v článku 21 ve vztahu k veřejným funkcím je zákaz diskriminace. Ten platí pro každého, takže ani předseda vlády nemůže souhlasit s návrhem, kdyby se jednalo o nějaké diskriminační důvody, musí sám dbát, aby nedošlo k diskriminaci, což tedy není tento případ. Ale musí o to dbát i prezident republiky. To znamená, kdyby například bylo argumentováno věkem, nízkým nebo vysokým, což by mohlo připadat v úvahu, tak by to bylo asi diskriminační.
Pane Antoši, vidíte to podobně, že nejsme parlamentní demokracií, že to není v ústavě?
Marek Antoš: Pan profesor má pravdu, že v ústavě to není výslovně napsáno a je to jeho dlouhodobý názor, který v odborných diskusích vede, čili není to teď okamžitá situace. Nicméně je třeba vidět, že ani ve většině jiných evropských ústav není výslovně napsáno, že by ta či ona země byla parlamentní demokracií. To není něco, co se do ústav píše, je to spíše výjimečné.
Dovozuje se to z ústavních vztahů: že vláda odpovídá Poslanecké sněmovně, že prezident republiky je nezodpovědný, v našem případě modifikace se zesílením postavení předsedy vlády. To je něco, co nám konstruuje celý obraz. A do toho obrazu podle mě nepatří prezident republiky, který by si mohl sám určovat, kdo bude, nebo nebude členem vlády, aniž by k tomu měl nějaký závažný právní důvod.
Aleš Gerloch: Prezident skutečně nemůže odmítat věci svévolně. Nemůže je ani natahovat, není správné, pokud tak činí. Stejně tak souhlasím, že měl být někdo pověřen řízením ministerstva. Je ale třeba připomenout, že jsme zavedením přímé volby prezidenta republiky dále modifikovali tento vztah, protože v klasické parlamentní demokracii není prezident přímo volen a také se vyžaduje souhlas vlády nebo předsedy vlády se všemi jeho úkony. A to my nemáme.
