Další rekordní schodek vykázal státní rozpočet, když deficit dosáhl v polovině roku 265,1 miliardy korun. Navíc ministerstvo financí ve svých plánech počítá s dalšími schodky i v následujících letech. Národní rozpočtová rada (NRR) už varovala, že kvůli vývoji veřejných financí narazí Česko na dluhovou brzdu už v roce 2024. Podle ekonoma NRR Jana Pavla by k tomu ale dojít nemuselo. Stačilo by, aby vláda každoročně ušetřila o zhruba dvacet miliard korun více. V praxi by to pro ni znamenalo zvýšení příjmů, tedy daní, nebo redukci výdajů v rozsahu přibližně 1800 korun na každého obyvatele České republiky.
Ekonom Pavel: Nárazu do dluhové zdi lze zabránit. Vláda by ale musela každoročně ušetřit o 20 miliard více, než plánuje
Více než čtvrtbilionový rozdíl mezi výdaji a příjmy je nejhorší červnový výsledek v historii Česka a mnohem vyšší je i ve srovnání s minulým rokem, kdy byl schodek v polovině roku pod dvěma sty miliardami korun. A oproti konci května vzrostl o deset miliard. Jak hodnotíte aktuální číslo?
Hospodaření státního rozpočtu je i nadále negativně ovlivňováno ekonomickými dopady restriktivních opatření i dodatečnými výdaji souvisejícími s jednorázovými stabilizačními programy, jako jsou různé covidy, Antivirus a kompenzační bonus. Nicméně za měsíc červen lze už pozorovat zpomalování nárůstu deficitu, kdy jeho meziměsíční změna dosáhla pouze deset miliard korun.
Poslední, byť rekordní číslo, je tedy už vlastně obrat k lepšímu? Podaří se tedy dodržet schválený deficit pro letošní rok?
Tento trend lze očekávat i v dalších měsících, kdy by mělo dojít v souvislosti s uvolněním restrikcí k nárůstu ekonomické aktivity a příjmů z daní zatěžujících spotřebu. Také zmíněné podpůrné programy budou postupně ukončovány, což omezí tlak na výdajovou stranu. V této fázi se tak domnívám, že zatím není nutné předpokládat, že by se nepodařilo dodržet schválený deficit.
Nepředpokládáte tak, že ani tornádo, které zpustošilo jih Moravy, nemůže způsobit podobný jev ve státním rozpočtu? Navíc jak zaznívalo v komentářích v posledních dnech, výdaje spojené s návratem do původního stavu nějakou dobu potrvají, protože řadu věcí nelze zrealizovat hned.
Nedomnívám se, že by to znamenalo nějaké hlubší propady veřejných financí. Je to záležitost, ve které se veřejné finance musí angažovat, ovšem důležité je říci, že to je záležitost jednorázová. A to znamená, že výdaje, které půjdou ať už na opravu veřejné infrastruktury, nebo jako kompenzace lidem, kteří byli zasaženi přírodní katastrofou, se dále nebudou opakovat. A v těch dalších letech, i když nelze vyloučit, že se čerpání některých dotačních programů protáhne, by to už veřejné finance nemělo zatěžovat. Z hlediska jejich rovnováhy to nepovažuju za závažný problém.
Bilance rozpočtu za prvních šest měsíců roku (leden–červen) v jednotlivých letech (v mld. Kč)
Přesto například europoslanec Luděk Niedermayer (TOP 09) minulý týden v Otázkách Václava Moravce uvedl, že by Česko mělo být připravené na podobné události i v budoucnu. Respektive že přírodních katastrof, tedy nejen tornád, ale třeba požárů nebo povodní, může přibývat. A zmínil, že by mělo přijmout systémové opatření, s kterým by rozpočet měl počítat.
Já se zatím nedomnívám, že by to byla nějaká systémová záležitost, ale nejsem žádný odborník na klima nebo tyto záležitosti. Nicméně já bych v hodnocení ještě počkal, zatím to vypadá, že to je jednorázová, vysoce atypická událost.
Jen ekonomický růst nepomůže
„Z krize se musíme proinvestovat, z krize musíme vyrůst“ – tato slova zní v souvislosti s rekordními rozpočtovými schodky opakovaně, mimo jiné například i z úst ministryně financí Aleny Schillerové (za ANO). Je tohle ta správná cesta i podle vás?
Nerovnováha veřejných financí, která je v současné době poměrně značná, je dominantně strukturálního charakteru. To znamená, že tady ekonomický růst nepomůže. Ten sice přinese mírné snížení deficitů, ale stále tam zůstane systematická nerovnováha mezi příjmy a výdaji. Neobejdeme se tak bez opatření, která nebudou populární, tedy ať už redukce na výdajové straně, nebo zvyšování daňových příjmů.
Zmíněná systematická nerovnováha souvisí s těmi posledními daňovými škrty, například v souvislosti se superhrubou mzdou?
Nerovnováha se začala vytvářet už po roce 2017, kdy, přestože poměrně významně rostly daňové příjmy a kdy daňová kvóta rostla autonomně, protože se zvyšoval podíl mezd a platů na HDP, některé typy výdajů rostly ještě rychleji. Zejména se jednalo o platy zaměstnanců placených z veřejného sektoru a potom částečně i sociální dávky a investice.
A následně, když přišel covid, se nerovnováha ještě prohloubila, neboť byla realizována opatření, která s koronavirem přímo nesouvisela. To je například zrušení daně z nabytí nemovitých věcí anebo, a to zejména, zmíněné zrušení zdaňování superhrubé mzdy. Razantní snížení daní vytvořilo obrovskou mezeru mezi stávající úrovní výdajů, které nejsou závislé na cyklu, a daňovými příjmy. A to je hlavní problém, který nyní vidíme.
Zmínil jste, že investice rostly výrazně. Až takovým způsobem, že ovlivnily rovnováhu?
Ano, investice rostly rychleji než příjmy. Ale je nutné říci, že jejich úroveň v letech 2016 a 2017 byla poměrně nízká, takže se jednalo o návrat na obvyklou úroveň. Nicméně i tyto výdaje přispěly k nerovnováze. Narozdíl od těch ostatních mohou však investice v budoucnosti, pokud jsou správně alokovány, podpořit ekonomický růst. Takže tam to dluhové financování, minimálně u části z nich, není až takový problém.
Podle ministryně financí je ale zrušení superhrubé mzdy vlastně také investicí zvyšující spotřebu domácností a na příjmy státního rozpočtu má mít pozitivní efekt v dlouhodobém horizontu…
Samozřejmě můžete předpokládat, že růst čistých mezd zvýší disponibilní důchod a následně by se to mohlo projevit ve spotřebě, stejně tak i u těch sociálních transferů. Avšak přesun dodatečné spotřeby do veřejných rozpočtů, respektive přínos z toho pro veřejné rozpočty, je menší, než o kolik ony přijdou při snížení daní. A to znamená, že dopady na nerovnováhu jsou jednoznačné.
Stovky miliard, konkrétně 390, 370 a 343 miliard korun – tak vypadají návrhy rozpočtových schodků pro příští roky. A vyplývá z toho i to, že už v roce 2024 hrozí prolomení takzvané dluhové brzdy, která je stanovená na úrovni 55 procent hrubého domácího produktu, jak zní i varování Národní rozpočtové rady. Nezdá se ale, že by zmíněné fiskální kroky, tedy například rušení zdanění superhrubé mzdy, které kromě covidových opatření zapříčinily nárůst deficitu, finanční trhy nějak zneklidňovaly. Při poslední krizi tomu bylo ale naopak…
Česká republika zažila poměrně výrazný nárůst dluhové zátěže v období krize let 2009, 2010 a dále. Nicméně potom následovala poměrně významná fiskální restrikce a tehdy se veřejné finance začaly vracet na udržitelnější úroveň. Tato fiskální restrikce byla potom kritizována, že zotavení po krizi bylo kvůli ní v České republice relativně pomalé, a dokonce tam byl ještě jeden menší propad.
Zde je nicméně nutné porovnávat obě dvě krize mezi sebou a hlavní rozdíl je v situaci na finančních trzích. Při krizi v roce 2009 si Česká republika půjčovala za nějakých 5,2 procenta, zatímco loni asi za 0,86 procenta, což je obrovský rozdíl. Veřejné finance byly tenkrát pod velkým tlakem finančních trhů a dnes, díky politikám centrálních bank, nejsou. Takže z toho důvodu se může zdát, že ta obrovská fiskální expanze, která je tady nalinkována, zatím nevytváří nějaké obavy na finančních trzích. Nicméně dynamika zadlužování je bohužel tak velká, že náraz na dluhovou brzdu je reálný.
A druhá věc je, že i kdybychom si dluhovou brzdu odmysleli, tak konsolidační trajektorie, to znamená, kdy se dostaneme na rozumnou úroveň deficitu ve výši někde kolem jednoho procenta HDP, se protáhla někde na začátek třicátých let. A přece nikdo nemůže předpokládat, že během té dlouhé doby nedojde k nějakým dalším ekonomickým problémům, kdy budeme fiskální politiku zase potřebovat, abychom ekonomice pomohli. A co pak?
Nehrozí tedy zhoršení hodnocení České republiky v očích investorů?
Reakci věřitelů na aktuální dynamiku zadlužování ve smyslu případného vyžadování rizikové přirážky lze v této chvíli jen obtížně předjímat. Jak jsem již uvedl, situace je odlišná od minulé krize, neboť měnová politika v EU je velmi uvolněná a také fiskální politika v ostatních státech je expanzivní. Vždy je ale nutné brát v potaz, že Česká republika je ve srovnání se starými členskými zeměmi EU relativně mladým dlužníkem, takže investoři mohou být citlivější i na nižší úrovně zadlužení. Za rizikové bych osobně zejména považoval, pokud by tempo konsolidace veřejných financí v dalších letech bylo ve srovnání s ostatními členskými státy významně pomalejší.
Zvrátit náraz do dluhové zdi lze. Jen by bylo třeba zhruba 1800 korun na každého obyvatele
Fiskálně restriktivní opatření realizovaná v letech 2011-2013 měla podobu například zvyšování sazeb DPH a zavedení solidárního zvýšení daně z příjmů fyzických osob a poklesl také objem veřejných investic. Jenže jak jste zmínil, právě tyto kroky byly následně kritizovány, protože přibrzdily zotavování země po krizi. Takže fiskální expanzi nepovažujete za správný krok?
Letošní rok je skutečně extrémní v rozsahu fiskální expanze, která je realizována nejen snížením daní, ale třeba i nárůstem důchodů a dalšími výdaji. Často se říká, že se to dělá teď obráceně proti situaci 2009 a že to je samozřejmě lepší. Ano, rozhodně by nebylo dobré letos dělat fiskální restrikci, na to je ještě příliš brzo. Ale na druhou stranu takový rozsah expanze je z mého pohledu neadekvátní a zbytečný. Nadměrně si zužujeme manévrovací prostor.
Například u zrušení superhrubé mzdy se ale počítalo s tím, že to bude jen na dva roky. Takže podle vás nebude?
To je z mého pohledu fikce. To o těch dvou letech je jedna věta v důvodové zprávě, která nemá žádnou právní validitu. A druhá věc je, když se dnes podíváte do některých vládních dokumentů, třeba do konvergenčního programu, tak tam už se diskutuje, že by se zvyšování daní dělalo nějak jinak, například přes spotřební daně. Takže už ani ve vládních dokumentech se o tom nemluví.
Vypadá to tak, že to tedy zůstane, jak to je, nebo se to bude případně řešit jinak?
Pravděpodobně, to nikdo neví. Bohužel to v tom zákoně skutečně není a myslím si, že pokud to tak bylo myšleno, tak to tam jednoduše být mělo. A technicky to rozhodně provést lze, platnost na dva roky u nějakého ustanovení a pak třeba změna sazby.
Dá se tedy podle vás ještě odvrátit ten náraz, tedy dosažení dluhové brzdy? Například podle poslance Jana Volného (ANO) razantní konsolidace není možná. Uvedl, že by to mohlo vést k opravdu velké krizi.
Zvrátit to lze. Stačí jen konsolidaci na následující roky udělat o trošku větší.
O kolik? A co by to znamenalo pro každého jednoho Čecha?
Vláda v současné době předpokládá meziroční tempo konsolidace v rozsahu 0,5 procenta HDP. Aby bylo zabráněno dosažení hranice dluhové brzdy, muselo by se každoroční konsolidační úsilí zvýšit na 0,8 procenta HDP. V příštím roce tak vláda předpokládá zlepšení strukturálního salda o 31 miliard korun, bylo by však potřebné ještě zhruba dvacet miliard korun přidat. To by znamenalo zvýšení příjmů, tedy daní, nebo redukci výdajů v rozsahu přibližně 1800 korun na jednoho obyvatele České republiky.
Je nutné provést audit agend
Jaké konkrétní kroky by tedy měla vláda podle vás učinit?
Definuje se to obtížně, záleží na tom, jaká politická reprezentace je a co chce udělat. Jinak by se k tomu měla postavit pravicová a jinak levicová. Někdo může říci, že bude zmíněný problém řešit dominantně škrty. Například že nebude tolik valorizovat důchody, sníží nějaké sociální transfery, omezí platy zaměstnanců a podobně. A jinak se k tomu postaví zřejmě levicová reprezentace, podle které je problém pouze na straně příjmů a tak zvýší daně.
Každá vláda, podle toho, kdo tam bude zastoupen, tak k tomu přistoupí jinak a nedá se jednoduše říci, že jedno je lepší než druhé. Vláda je odrazem většinové společnosti. Ale pravděpodobně, ať tam bude kdokoliv, tak se to nevyřeší jinak než kombinací obou zmíněných cest.
Jaké kroky by tedy měla podle vás měla udělat jakákoliv vláda?
Myslím si, že je nutné provést audit agend. To znamená projít, co stát dělá, a říci, jestli to má nebo nemá dělat. A to co nemá dělat, tak agendu zrušit a zaměstnance propustit.
Co je podle vás zbytečné, aby dělat stát?
To vám neřeknu, protože právě to musí udělat audit agend. Řada činností, které stát dělá, je ale propletená mezi sebou. Já bych nerad něco teď vypíchl, protože skutečně by to nebylo na základě fundamentálnější analýzy.
Týká se to tedy hlavně ministerstev, předpokládám.
Ministerstev nebo třeba dotačních titulů. Je nutné si položit otázku, jestli například skutečně všechny dotační tituly v zemědělství potřebujeme nebo ve sportu či na protidrogovou politiku nebo na podporu vědy a výzkumu a tak dále. To vše se musí projít a říct, zda to funguje. A teď je tady i druhý problém, na který často upozorňuje Nejvyšší kontrolní úřad, a to že v řadě případů stát vůbec nevyhodnocuje, jestli to, co se dělá, funguje a jestli za vynaložené peníze dostal, co chtěl. A to jsou všechno věci, které se nedají dělat jedním škrtem, ale skutečně je potřeba to dělat racionálně a systematicky. Ale hlavně se to má dělat průběžně, nemá to být 'hurá akce'. Ale bohužel se to průběžně v tom rozsahu, v jakém potřebujeme, nedělá.
Dále se domnívám, že při aktuálním stavu veřejných financí nemůžeme myslet na žádný nadstandard. To znamená, že všechny věci jako třeba valorizace, růst mezd zaměstnanců vládního sektoru, by měly jít pouze v základním schématu, minimálním rozsahu. Pokud tedy nejsou kompenzovány nějakým větším propouštěním nebo něčím takovým. Ale zase to propouštění by mělo přijít až ve chvíli, kdy zjistím, že zaměstnance nepotřebuju, protože už tu agendu dělat nebudu.
Plus na výdajové straně je určitě dobré se u veřejných investic snažit maximálně využít evropských prostředků, které máme k dispozici a tím pádem si šetřit národní zdroje.
Z poslední zprávy Národní rozpočtové rady plyne, že realistická konsolidace veřejných financí, kterou by měla vláda připravit, si vyžádá významné zvýšení daní. Můžete to přiblížit?
Když se podíváme na to, čím je Česká republika specifická v daňovém mixu, tak jednoznačně vidíme, že je absolutně atypická v extrémně nízké dani z příjmů fyzických osob, kterou ale kompenzuje vysokým pojistným. Pojistné jako takové je ve své podstatě rovná daň. Nejsou tam žádné odpočty či slevy, takže to omezuje možnost používat přímé zdanění k redistribuci a k stimulaci ekonomických subjektů žádoucím směrem. Například aby si lidé šetřili na důchod nebo aby dávali dary na veřejně prospěšné účely. Z mého pohledu, a berte to prosím jako můj osobní názor, bychom se měli vrátit ve zdanění příjmů do standardní podoby. To znamená zvýšit daň z příjmu fyzických osob. A pokud by byl prostor, tak naopak redukovat pojistné.
Jak moc zvýšit daně?
Záleží, jak velkou díru budete chtít pokrýt. Z mého pohledu ten výpadek daňových příjmů, kdy jde letos o sto miliard a sto dvacet miliard příští rok, je prostě velký a mělo by se vše vrátit na původní úroveň. Ale to není výzva k návratu ke zdaňování superhrubé mzdy, to se vše dá nastavit sazbami a slevami i přitom, kdy budete zdaňovat jen hrubou mzdu.
Daň z příjmu fyzických osob z 15 na 20,7 procenta
Kolik konkrétně?
Pokud by se výnos daně z příjmů fyzických osob měl v roce 2022 vrátit na úroveň před zrušením zdaňování superhrubé mzdy a zároveň by bylo zachováno plánované zvýšení základní slevy na poplatníka na 30 840 korun, musela by například první sazba daně z příjmů vzrůst z 15 procent na přibližně 20,7 procenta.
Co další daně?
Česká republika je ještě také specifická tím, že jsou tady absolutně marginální majetkové daně, takže i zde je další možná cesta, jak příjmy veřejných rozpočtů zvýšit. Další prostor je i v daních, které vypadají, že nikomu neškodí, například u daně z hazardu nebo z alkoholu. Ale tam je nutné vždy brát v potaz, že zde dodatečně vyberete spíše jednotky miliard korun a vy potřebujete k sanaci rozpočtu stovky.
Daně z přidané hodnoty by se úprava tedy týkat neměla?
DPH je v současné podobě z mého pohledu standardní. U ní nebo spotřebních daní je vždy nevýhoda v tom, že když je zvyšujete, tak jednak to má zpravidla regresivní dopady, což znamená, že více to dopadá na ty relativně chudší než na bohaté. A druhá věc, že ve chvíli, kdy začnete zvyšovat nepřímé daně, tak se vám to zpravidla přesune do vyšší inflace, což následně vede k tomu, že musíte více valorizovat některé sociální dávky. A to dále zatíží rozpočty, takže roste podíl mandatorních výdajů na veřejných rozpočtech a ten dopad na veřejné finance je omezený.
Zmínil jste, že je potřeba upravit nejen výši daní, ale také pojistného, to by mělo vypadat jak?
Pojistné zatěžuje práci, zdražuje ji jak pro nízkopříjmové, tak vysokopříjmové osoby, což není obecně dobře. A když se podíváte na to, jak vypadá pojistné v jiných státech, tak my ho máme jedno z nejvyšších. Rozumné je, pokud by byl prostor, pojistné redukovat a spíše zdaňovat příjmy, protože tam můžete použít další prvky, jako je progrese nebo stimulační prvky typu odpočtů a slev.
Lepší se teď uskromnit málo než později podstatně více a najednou
A to byste navrhoval řešit teď?
Rozhodně ne. Ve fázi, v jaké jsme, tak bych o nějaké redukci pojistného vůbec nepřemýšlel. Spíše jde o to, že kdybychom měnili daňový mix a zvyšovali například daň z příjmu, tak při příznivé situaci by šlo uvažovat i tímto směrem.
Pokud do dluhové „zdi“ přece jen narazíme, co bude následovat? Bude vláda skutečně schopná sestavit vyrovnaný rozpočet, který je v takovém případně nutností? Nebo nám hrozí nějaký krizový scénář?
Musíme si to představit tak, že pokud dosáhneme dluhové brzdy, bude muset následovat fiskální restrikce, tedy zvyšování daní a snižování výdajů. Její rozsah bude muset být podstatně větší, než když bychom to začali dělat dříve. Jinak řečeno, je lepší se teď uskromnit málo, abychom se pak nemuseli uskromňovat podstatně více a najednou, nárazově. To je podstata problému, rozložit tu nepříjemnost na delší čas a ta bude tím pádem skousnutelnější, než když to budeme muset udělat kvůli tomu, že jsme už narazili.
Téma státního bankrotu ale diskutovat není třeba. Teď je to skutečně jen o tom, jak dostat veřejné finance do pořádku tak, aby to bylo ekonomicky racionálnější a pro lidi méně zatěžující. A jednodušší je to začít dělat hned a po malých kouskách. Ale že by dosažení 55 procent podílu dluhu na HDP přineslo konec světa, to skutečně ne, nicméně významné komplikace by to přineslo. Je to o racionálním, zodpovědném nastavení politiky, protože to, jak je to nastavené teď, zodpovědné není.
Mohlo by se ale stát, že když se dostaneme do fáze omezování, tak by se to mohlo dotknout třeba i výdajů na zdravotní péči nebo třeba ovlivnit fungování úřadů?
V obecné rovině ano. Nějaké redukce výdajů mohou být bolestné, jiné ne. Například snižování provozních výdajů ministerstev se běžného občana nedotkne, ale problém je, že na tom ušetříte jen jednotky miliard korun. Nyní však nejsem schopen říci, jak by se fiskální restrikce lidí dotkla, protože nikdo neřekl, co by se dělalo. Čistě teoreticky by se mohla třeba zvýšit spoluúčast ve zdravotnictví, ale to nikdo, pokud vím, nenavrhuje. Nebo při omezení dotačních programů do sportu by si lidé museli více připlácet za sportování. Ale tady zase záleží na tom, pro co se ta která politická reprezentace rozhodne.
Z odhadů vývoje veřejných financí Mezinárodního měnového fondu vyplývá, že jsme na tom s výší dluhů a rychlostí konsolidace jedni z nejhorších.
Ano, jsme mezi třemi státy, které tu konsolidaci budou mít nejpomalejší a kterým roste dluhová kvóta nejvíce. To znamená, že ostatní státy, přestože třeba vycházejí z vyšších úrovní dluhu, se dostanou na rozumnou úroveň dříve a mají konsolidaci naplánovanou ambicióznějším způsobem. U nás se bohužel dělaly věci, které způsobily nerovnováhu mezi příjmy a výdaji bez ohledu na hospodářský cyklus.
Samozřejmě, že k tomu zhoršení přispěl covid, to je pravda, ale to jsou skutečně jednorázové věci typu Antivirus a další. Tato opatření sice sama o sobě také způsobila nárůst dluhu, ale ten by časem odezněl. Ale my jsme si do toho ještě vložili ty výše zmíněné věci, a to je ten problém. Ostatní státy to v tomto rozsahu nedělaly.
Ekonom Jan Pavel vystudoval Fakultu managementu Vysoké školy ekonomické v Praze. Působil na ministerstvu financí a od roku 2002 se průběžně věnuje pedagogické činnosti, od roku 2005 na Vysoké škole ekonomické v Praze na katedře veřejných financí. Zabývá se zejména veřejnými financemi, teorii rozpočtové a fiskální politiky i problematikou efektivnosti fungování veřejného sektoru.
Profesorem se stal v roce 2015, do Národní rozpočtové rady (NRR) jej Poslanecká sněmovna zvolila v lednu 2018 na návrh České národní banky na dvouleté funkční období. Po jeho vypršení byl na návrh centrální banky zvolen sněmovnou do funkce znovu, jeho mandát je šestiletý a byl zahájen v lednu 2020.