Praha – K revoluci se schyluje v systému kontroly hospodaření s veřejnými penězi. Zaniknout by měl dosavadní systém veřejnosprávních kontrol prováděných i s několikaletým zpožděním, naopak nově by měl na úřadech, v krajích a obcích začít fungovat plnohodnotný systém interního auditu. Stejný postup se osvědčil v soukromém sektoru. Změny mají zabránit tomu, aby Česká republika přicházela o miliardy v kauzách jako ProMoPro nebo ROP Severozápad.
Zmrazení dotací z Bruselu, stamiliony vynaložené ze státní kasy zbytečně na předražených zakázkách a také miliardové pokuty byly v uplynulých letech důsledkem chyb v hospodaření státních úřadů, měst, obcí a krajů a selhávajícího tuzemského systému kontroly. Ten na nedostatky buď neupozornil vůbec, nebo je odhalil i s mnohaletým zpožděním. Česko si za to vysloužilo nelichotivé vysvědčení. Podle zprávy Evropského účetního dvora z roku 2011 byl vnitřní kontrolní systém českých úřadů nejhorší v celé Evropské unii.
O nápravu se zákonodárci snaží už roky. V roce 2013 byly na stole dokonce tři různé varianty zákona, který měl fungování kontrolního systému zlepšit. Všechny snahy o nápravu ale nakonec pohřbilo rozpuštění Poslanecké sněmovny po pádu Nečasova kabinetu. Teď se do úprav pouští ministerstvo financí znovu. Nový zákon o vnitřním řízení a kontrole poslalo koncem listopadu do připomínkového řízení. Příprava novinky běží pod taktovkou prvního náměstka ministra Lukáše Wagenknechta. Ten má s auditem dlouholeté zkušenosti z veřejného i soukromého sektoru. Využití mezinárodních standardů a zefektivnění kontrolních mechanismů státu prosazoval ještě před tím, než začal v resortu financí pracovat – pod hlavičkou nevládní iniciativy Rekonstrukce státu. Sáhne pod jeho vedením Česko po letech experimentů konečně po receptech, které se jinde osvědčily?
Zatím se zdá, že změny míří správným směrem. „Návrh zákona nastavuje interní audit v souladu s mezinárodními standardy a posiluje nezávislost interního auditu. Smysluplná je rovněž centralizace interního auditu na úrovni ministerstev a krajů. Ta vychází z osvědčené praxe v soukromém sektoru, kde většinou funguje jeden silný útvar interního auditu na úrovni holdingu,“ chválí navržené novinky prezident Českého institutu interních auditorů Tomáš Pivoňka.
Doposud nebylo ve veřejné správě výjimkou, že si úřady vystačily s jediným vlastním auditorem. Ten ale vzhledem k náročnosti svěřených úkolů mohl jen stěží včas prověřit vše potřebné a efektivně zabránit tomu, aby se chyby v hospodaření opakovaly. Nepohodlného auditora také mohli snadno propustit. Externí kontrolu v obcích zase prováděly kraje a v krajích stát, což bylo podle některých kritiků na hraně ústavnosti.
Když méně znamená více
Ministerstvo se teď rozhodlo překopat kontrolní proces od základů a dát státním institucím jasný manuál, kterého by se mohly v oblasti kontroly držet. Kontrolní mechanismy mají běžet průběžně hned na několika úrovních uvnitř instituce, naopak odpadnou některé kontroly zvenčí. Ty jsou často neefektivní a mnohdy chodí pozdě.
„Tak například obec postaví z dotace mateřskou školku. Po roce přijde první kontrola a nic nezjistí. Další rok druhá, ve třetím roce další, a teprve ta zjistí, že bylo něco špatně. Jednu kontrolu udělá ministerstvo, které dotaci poskytlo, jako veřejnosprávní kontrolu. Druhou krajský úřad formou přezkumu hospodaření. Třetí rok nakonec přijde audit Evropského účetního dvoru a ten najde chybu ve veřejné zakázce. A co se stane? Obec musí vracet dotaci a ještě zaplatí penále ve výši 100 % dotace,“ popsal nedostatky současného systému Wagenknecht. Výsledkem je, že školka nakonec obec stojí dvakrát tolik, než kdyby se o dotaci vůbec neucházela. Kvůli takovým nevydařeným projektům se už mnohé obce hluboce zadlužily. Některé – jako například Hostín u Mělníka – dokonce skončily v exekuci. Takovým scénářům má nový zákon předcházet.
Nově by se kontrolní mechanismy měly rozběhnout ještě před tím, než obec vůbec proplatí první fakturu. Jde o tzv. manažerské schvalování. Manažer, který podepisuje smlouvy, tedy na obecní úrovni starosta, by měl celý projekt důkladně zhodnotit a posoudit jeho životaschopnost. Zkontrolovat by měl také každou fakturu, kterou obec proplatí.
Průběžně by pak na hospodaření dohlížel interní audit. Ten by měl zjistit, zda všechny schvalovací a manažerské kontrolní procesy běží jak mají, a zda při realizaci projektů nedochází k chybám. Pokud by odhalil slabá místa, poradil by politikům a úředníkům, jak je odstranit. Na to, aby jeho doporučení odpovědné osoby nehodily do koše, nebo aby se dokonce nezbavily samotného auditora, bude nově dohlížet výbor pro audit. V tom mají zasedat odborníci z oblasti ekonomiky, účetnictví a auditu. Většina z delegátů přitom musí být nezávislá a nesmí být rekrutována z pracovníků dané instituce, obce či kraje. Podle Wagenknechta půjde například o experty z vysokých škol. Výbory pro audit se nebudou scházet každodenně, ale třeba jen dvakrát či třikrát za měsíc a členství v nich by mělo být dobrovolné bez nároku na odměnu.
Místo tří kontrol jedna
I když se nový systém může zdát komplikovaný, obcím, krajům, jejich příspěvkovým organizacím a úřadům by měl ulehčit. „Poskytovatelé byli v posledních letech zavaleni řadou kontrol, které velmi často kontrolovaly totéž bez jasných výsledků. Zejména pro obce to byla neúměrná zátěž,“ říká Lukáš Wagenknecht. Návrh zákona proto počítá se zrušením veřejnosprávní kontroly i tzv. přezkumu hospodaření, který v obcích provádí úředníci z krajů, v krajích pak ministerstvo. Namísto nich posílí interní audit.
„Obecně je zjednodušení kontrol pozitivní věc. Současný systém, kdy přijde několik kontrol na jednu věc a dojdou k rozdílným závěrům, není dobrý,“ uvedla mluvčí Svazu měst a obcí Štěpánka Filipová. Přesto některé obce vnímají novinku negativně. Problémem jsou peníze. „Kraje ty kontroly většinou dělaly zadarmo. Obce se teď bojí, že si budou muset platit kontrolní aparát nebo najmout externí firmy,“ vysvětlila Filipová. Obavy obcí nerozptýlil ani příslib ministerstva, že ty s méně než 60 tisíci obyvatel nebudou muset mít vlastní interní audit, ale budou se moci sdružit dohromady s dalšími podobnými obcemi či městy a o služby auditorů a náklady na ně se podělit. Obavy panují také z toho, že by přenastavování kontrolního systému mohlo fungování obcí a jejich úřadů dočasně ochromit.
Prestiž versus peníze
Start nového systému nebude snadný ani podle odborníků. Velkou výzvou bude hledání lidských zdrojů, a to nejen do interního auditu, ale i do nově vzniklých výborů pro audit. Někteří insideři se proto domnívají, že resort nakonec bude muset slevit ze snahy o čestné členství ve výborech. „Odborníků s odpovídajícími kompetencemi a zkušenostmi je dostatek, otázkou ale je, nakolik budou chtít podstupovat riziko vyplývající z odpovědnosti za škodu pouze na dobrovolné bázi,“ upozornil certifikovaný interní auditor Rodan Svoboda.
I tady by se ale mohl stát inspirovat zavedenou praxí ze soukromých firem. Tam je sice členství ve výborech do značné míry otázkou prestiže, přesto delegáti s prázdnou domů neodcházejí. „Běžnou praxí v soukromém sektoru je, že nezávislým členům výboru pro audit je vyplácena odměna, která není nijak závratná. Pro představu u velké české akciové společností jde přibližně o 10 tisíc měsíčně. U členů výborů z veřejné správy předpokládám, že budou svou činnost ve výborech provádět v pracovní době, takže budou placeni v rámci svého zaměstnání,“ řekl portálu ČT24 prezident institutu interních auditorů Pivoňka.
Náklady nového systému by přitom měly být bohatě vyváženy přínosy v podobě eliminace pokut a ztrát ze špatného hospodaření. Tam, kde se nepodaří chyby odstranit včas a zabránit ztrátám, by mělo být snazší alespoň trestání viníků. Návrh zákona totiž přesně stanovuje také to, kdo je za konkrétní rozhodnutí odpovědný. Ministři, starostové či hejtmani by tak už neměli házet odpovědnost za chyby na své podřízené, jako se to stalo například v kauze ProMoPro, ale měli by před soudem stanout sami. I tato hrozba by je měla motivovat k tomu, aby svá rozhodnutí lépe vážili.
