Dekret jako těžká zbraň. Moc prezidentů sílí od dob Lincolna, Kongres se ale nebojí ozvat

Volby do Kongresu mohou uštědřit ránu Trumpovým plánům. Pokud získají většinu demokraté, bude prezident častěji obcházet zákonodárce dekrety a zaměří se na zahraničí, míní amerikanista Kryštof Kozák. Moc prezidenta sílí od 19. století. Hlavy států rozhodují o zásazích v cizině de facto bez souhlasu Kongresu. I ten ale umí říct dost: Trumpovi nedovolil zrušit Obamacare a peníze na stavbu zdi u Mexika osekal. Dekrety jsou ovšem těžká zbraň, kterou prezidenti dávno nevyužívají jen za války.

Zdroj: Reuters/Kevin Lamarque, ČTK/AP, ČT24

Ve srovnání se zbytkem demokratického světa má americký Kongres velkou moc. Parlamenty evropských zemí často slouží spíše jako prostor pro diskusi o zákonech navržených silnými premiéry, v USA oproti tomu leží zákonodárná iniciativa skutečně na bedrech Kongresu. Podle článku 1 americké ústavy má Kongres mimo jiné pravomoc vyhlásit válku, regulovat obchod nebo stanovit pravidla pro imigraci.

Tradice se ale vyvíjí – například navrhovat daňové zákony je výlučné právo Sněmovny reprezentantů, v praxi se ale řeší v posledních letech souběžně v obou komorách i na vládní úrovni. Koncem loňského roku se Trumpovi podařilo prosadit historickou reformu, která škrtá daně a kterou kritizovala řada expertů kvůli hrozícím dluhům.

Moc prezidenta posílili Roosevelt i Bush jr.

Ve Spojených státech, stejně jako v jiných demokratických zemích, funguje systém brzd a protivah. Základ tvoří právě Kongres, prezident a Nejvyšší soud, mezi nimiž dochází k bojům zejména v dobách, kdy jednu instituci ovládají republikáni a další demokraté. Obecně má Kongres větší pravomoci v oblasti domácí politiky, zatímco za hranicemi roste moc prezidentská.

„Ústava USA v podstatě předpokládá, že bude docházet ke sporům mezi prezidentem a Kongresem – má to být pojistka proti prezidentům s absolutistickými či monarchickými sklony. Ukazuje se však, že v případě zvýšeného pocitu nebezpečí je pro prezidenta jednoduché prosadit svoji vůli v Kongresu pod záminkou národní bezpečnosti,“ upozornil vedoucí Katedry severoamerických studií na Institutu mezinárodních studií Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy Kryštof Kozák.

Po útocích z 11. září 2001 měl prezident George Bush mladší podporu republikánského Kongresu. Vydal řadu exekutivních příkazů (dekretů), které mimo jiné umožnily zadržování podezřelých teroristů bez soudu, a zahájil invazi do Afghánistánu. Bushova administrativa ve válce proti teroru nedbala na mezinárodní smlouvy o zákazu mučení s tím, že je třeba učinit vše nezbytné pro to, aby teroristé byli poraženi.

Znepokojený Kongres tehdy hlasoval pro omezení prezidentových pravomocí posílat další agenty CIA či jiné činitele k brutálním výslechům, připomíná list The New York Times.

Právě zvláštní pravomoci posvěcené Kongresem po 11. září spolu s odsouhlasením invaze do Iráku v roce 2002 využili prezidenti Barack Obama a Donald Trump. Obama schválil vojenské angažmá na Blízkém východě, pokud jde o boj s Islámským státem. Trump pak bez souhlasu Kongresu posvětil úder na základnu syrského režimu v dubnu 2017.

Moc americké hlavy státu přitom roste už od dob Abrahama Lincolna, který během občanské války v 60. letech 19. století nařídil zadržování vězňů bez soudu. Franklin Roosevelt pak během Velké deprese ve 30. letech se svým plánem New Deal uzurpoval pro exekutivu větší moc v oblasti regulací obchodu a zemědělství. Během druhé světové války navíc vydal dekret, jímž nechal zřídit detenční centra pro 120 tisíc japonských Američanů.

Harry Truman se chtěl v roce 1952 vyhnout stávce, a tak příkazem dostal ocelářský průmysl pod vládní kontrolu. Regulace cen postupně skončila, výjimkou byl krok prezidenta Richarda Nixona, jenž krátce zmrazil platy a ceny, když bojoval s inflací, píše magazín The Atlantic.

Prezidenti oficiální vyhlášení války obcházejí

Kongres má sice podle ústavy právo vyhlašovat válku, k tomu ale od druhé světové oficiálně nedošlo. Prezidenti jako ústavou určení vrchní velitelé ozbrojených sil zemi přesto angažovali v mnoha konfliktech.

John F. Kennedy rozhodl o nepodařené invazi na Kubu, Truman zahájil vojenské angažmá na Kubě s tím, že jde o policejní akci provedenou spolu s OSN. Lyndon B. Johnson se při nasazení armády ve Vietnamu odvolával na schválenou rezoluci o Tonkinském zálivu z roku 1964, která mu umožňovala použít konvenční vojenské síly v jihovýchodní Asii.

V reakci na krvavou válku ve Vietnamu se ovšem američtí zákonodárci vzepřeli. „Zatím posledním důležitým zákonem omezujícím prezidentovu moc byl War Powers Act, který byl přijat v roce 1973 navzdory vetu prezidenta Nixona a který upravuje pravomoci exekutivy v záležitostech vedení ozbrojených konfliktů,“ podotkl amerikanista Kozák.

Zmíněná rezoluce vyžaduje povolení Kongresu v případě, že americké jednotky mohou přijít k újmě a že jim hrozí bezprostřední nebezpečí.

S Kongresem ovládaným republikány bojoval i demokrat Barack Obama, který ukončil patovou situaci, když prosadil pomocí exekutivního příkazu změny v oblasti zdravotní péče nebo práv homosexuálů.

V Kongresu vzbudil rozhořčení zejména dekret, jímž Obama umožnil milionům imigrantů žít dočasně v zemi legálně a vyhnout se deportaci. Zákonodárci se bouřili, že prezident nemá právo udělat takový krok, aniž by byl schválen příslušný zákon. Podobně se Obama vyhnul pomocí dekretu schvalování klíčové Pařížské klimatické dohody. Senát, jenž má smlouvy s ostatními zeměmi schvalovat, o dohodě nikdy nehlasoval.

„Prezident Obama byl obviňován, že se chová jako monarcha. Jenže americké prezidentství je voleným královstvím od roku 1776 po všech stránkách kromě jména.“

David Cannadine

historik pro BBC

Když Kongres řekne „dost“

V řadě případů ale Kongres prezidentovy plány dokázal zhatit. Republikáni například úspěšně obvinili Obamu pro část změn ve zdravotní péči v roce 21. Argumentovali tím, že překročil svá ústavní práva, když jednostranně pozdržel deadline pro pojistné krytí.

V roce 2016 Kongres přehlasoval Obamovo veto zákona, který umožňuje pozůstalým po obětech mezinárodních teroristických útoků žalovat vlády cizích zemí. Za Trumpa zase Senát schválil zákon o uvalení tvrdých sankcí vůči Rusku, k jejichž zrušení by prezident potřeboval souhlas Kongresu.

„Důležitý byl třeba krach reformy zdravotnictví, kterou prosazoval jako svoji prioritu Bill Clinton. Kongres také opakovaně zablokoval důležité reformy imigračního systému, které prosazovali jak George W. Bush, tak Barack Obama. K nejvyhrocenějším sporům pak patří neschválení exekutivou navrhovaného rozpočtu, což vede k paralýze federální vlády, jako se to stalo v roce 1995, 2013 a krátce i na začátku roku 2018,“ konstatoval Kozák.

Klíčovou pravomocí Kongresu je rovněž impeachment, tedy ústavní žaloba na prezidenta. Iniciativa leží na bedrech sněmovny, samotný soud pak probíhá v Senátu, který může hlavu státu odsoudit a zbavit funkce dvoutřetinovou většinou.
Proces impeachmentu v USA 36.92 KB
Americká ústava říká, že aby mohl být prezident zbaven moci, musí existovat důkaz, že se dopustil velezrady, úplatkářství či nějakého těžkého zločinu nebo přestupku. Jde ale o velmi vzácný a složitý proces.

V případě Nixona k obvinění vůbec nedošlo, protože prezident raději sám odstoupil, u Billa Clintona sice prošla obžaloba Sněmovnou reprezentantů, ale už ne v Senátu. Osvobozen byl i Andrew Johnson, který převzal prezidentské křeslo po Abrahamu Lincolnovi, jenž byl zavražděn. Celkem byli obžalováni dolní komorou jen dva prezidenti, jeden senátor, jeden ministr války a patnáct soudců. Z těchto lidí přitom Senát odsoudil jen osm, uvedla loni CNN.

Trumpa zatím podrželi republikáni, volby to mohou změnit

U současného prezidenta Trumpa vyvolala debatu o možném překročení pravomocí řada kroků, ať už šlo o prozrazení tajné informace Rusům, vyhození šéfa FBI Jamese Comeyho, odebrání bezpečnostní prověrky exšéfu CIA Johnu Brennanovi či hrozby směřované současnému vyšetřovateli údajných vazeb Trumpa na Kreml Robertu Muellerovi.

Trump má zatím výhodu v tom, že v obou komorách Kongresu převládají jeho republikáni, přesto měl potíže se schválením klíčové daňové reformy nebo při schvalování navrhovaných kandidátů na důležité funkce. Nedávno se to týkalo třeba soudce Nejvyššího soudu Bretta Kavanaugha, jenž byl nakonec schválen i přes nařčení ze sexuálních deliktů.

Trump odstoupil od řady klíčových smluv, jako je ta o klimatu nebo s Íránem, nepodařilo se mu ale v Kongresu prosadit úplně zrušení Obamovy zdravotní reformy. Zákonodárce také zmátl nařízením cel na čínské zboží – republikáni, kteří prosazují volný trh, uvítali, že prezident vůči Číně zasáhl, cla ale kritizovali, zatímco opoziční demokraté Trumpův krok pochválili.

V případě, že v úterních volbách zvítězí demokraté, má Trump zaděláno na problém. „Pokud by se tak stalo, lze předpokládat podobný scénář jako u prezidenta Obamy, který po dvou letech musel vládnout dohromady s republikány ovládanou Sněmovnou reprezentantů. Prakticky to znamenalo konec nadějí na jakékoliv významnější reformy,“ připomněl Kozák.

„Obliba Donalda Trumpa u demokratů je tak malá, že se jim rozhodně nebude chtít spolupracovat na jeho iniciativách. Trump se pak uchýlí podobně jako Obama k vládnutí pomocí exekutivních vyhlášek, které nemají sílu zákona. Může se také více věnovat zahraniční politice, kde ho Kongres nemůže tak omezovat,“ předpovídá amerikanista.

Zase ty dekrety

Trump stejně jako jeho předchůdci využívá dekretů. Kontroverzní byly zejména příkazy týkající se omezení imigrace a zákazu vstupů občanů některých převážně muslimských zemí. Tyto dekrety se dostaly k soudům, ten nejvyšší přitom v červnu potvrdil platnost třetí verze.

Když se Trumpovi nepodařilo prosadit v Senátu zrušení Obamacare, rozhodl se alespoň zrušit dotační platby zdravotním pojišťovnám, tedy příspěvky, které v rámci systému zdravotní reformy dostávají jako náhradu za levnější pojistné pro sociálně slabé klienty – snažil se tak dostat demokraty k jednacímu stolu, což se stejně nepodařilo.

Pokud jde o pravomoci hlavy státu, Kozák změny v nejbližší době nečeká. „Nemyslím si, že v současné vyhrocené atmosféře je zásadní omezení prezidentovy moci reálné – muselo by totiž projít i přes veto Donalda Trumpa, což vyžaduje dvoutřetinovou většinu v obou komorách Kongresu,“ upozornil amerikanista.