Senátorům se daří prosazovat změny návrhů zákonů přibližně ve třetině případů. Pokud horní komora parlamentu návrh zákona zamítne, v drtivé většině jej následně přehlasují poslanci ve sněmovně absolutní většinou. Vyplývá to z databáze sněmovních tisků za poslední dva roky.
Senát jako pojistka demokracie? Za poslední dva roky senátoři prosadili změny zákonů ve třetině případů
Senát za uplynulé dva roky vrátil sněmovně k projednání 63 návrhů zákonů, z toho 14 odmítl rovnou a k 49 přidal své pozměňovací návrhy. Tam, kde se senátoři snažili o úpravu návrhu, uspěli v 15 případech. 31 návrhů zákonů ponechali poslanci v původním znění, dva smetli ze stolu úplně a jeden budou teprve projednávat.
Podle politologa Josefa Mlejnka je úspěch vratek ze Senátu závislý na rozložení politických sil mezi horní a dolní parlamentní komorou. „Obecně ta pozice Senátu není kdovíjak silná. Pokud je ve sněmovně vládní většina, tak se dá předpokládat, že ten návrh bude přehlasován,“ komentuje Mlejnek.
„Je také nutné posuzovat i význam těch návrhů, protože pokud je to nějaká technická záležitost, tak tam to schvalování nemá politický význam. Ale pak jsou zákony, na nichž ta vláda politicky staví, a takové si pohlídá, aby prošly,“ doplňuje politolog.
A dokládá to i statistika. Senátoři odmítli návrh zákona jako celek v posledních dvou letech čtrnáctkrát, ale jen jednou bylo senátorské veto úspěšné. V ostatních případech jej poslanci přehlasovali. Stalo se tak i v případě návrhu zákona o daních z příjmů upravujícím zdanění mezd lidí pracujících v zahraničí nebo u novely zákona o zrušení Fondu národního majetku. Ten prošel těsně, 102 hlasy vládních poslanců a komunistů.
Senátoři odmítli na jaře loňského roku i snahu o zdanění finančních náhrad za nevydaný církevní majetek v restitucích. Sněmovna sice i v tomto případě Senát přehlasovala, Ústavní soud ale poté dal senátorům za pravdu a normu odmítl.
Senátní veto se dá snadno přehlasovat
Odmítnutý návrh neboli senátní veto je možné ve sněmovně přehlasovat takzvanou absolutní většinou. Je tedy přehlasováno tehdy, pokud tak hlasuje nejméně 101 poslanců, a to i za situace, kdy je přítomno méně než všech 200 zákonodárců. Naproti tomu k přijetí vráceného návrhu Senátem stačí ve sněmovně prostá většina přítomných poslanců.
Senátní veto poslanci během posledních dvou let nezlomili pouze jednou, a to v případě návrhu zákona o zvláštních pravidlech pro výkon povolání lékaře, který měl umožnit lékařům a zdravotnickému personálu, jenž získal vzdělání mimo země Evropské unie, po přechodnou dobu pandemie koronaviru vykonávat v Česku své povolání.
Ten chtěla vláda prosadit letos na jaře ve stavu legislativní nouze, tedy bez projednávání v prvním čtení. Senát předlohu s poukazem na nadbytečnost návrhu odmítl a sněmovna ho nepřehlasovala, chybělo k tomu sedm hlasů.
Senátoři opravili třetinu návrhů zákonů
Víc než veto ale senátoři v uplynulých dvou letech využívali pozměňovací návrhy. S nimi byli úspěšní zhruba v jedné třetině případů. Například u rušení daně z nabytí nemovitosti Senát pozměňovacím návrhem opravil legislativní chyby v té části předlohy, která zachovává možnost odpočtu úroků z hypotéky od základu daně z příjmů, přičemž cíl návrhu, kterým bylo zrušení daně z nabytí, ponechal.
Sněmovna poté schválila verzi se senátními úpravami. Podobně úspěšný byl Senát se svými pozměňovacími návrhy letos na jaře například u daňového balíčku na zmírnění dopadů pandemie koronaviru na českou ekonomiku.
„Pokud chce Senát něco prosadit, tak je pro něj lepší předjednávat než jít do přímého souboje, protože ten zpravidla prohraje. Šance na nějakou změnu v přímém souboji je, pokud v rámci té vládní většiny panuje nějaký spor. Role Senátu je taková, že je to vítaná pojistka spíš pro nějaké technické opravy nebo drobné změny, které tu legislativu můžou zkvalitnit,“ vysvětluje Mlejnek.
Zhruba dva ze tří senátních pokusů o opravu zákonů poslanci ve sněmovně nakonec přehlasovali. Bylo tomu tak i při hlasování o novele zákona o prodejní době loni na podzim, kdy poslanci z omezení chtěli vyjmout velkoobchody. Senátoři se pak pokusili pozměňovacím návrhem celý původní zákon zcela zrušit, na tom ovšem ve sněmovně nepanovala shoda a 180 poslanců následně zvedlo ruku pro původní návrh.
Podobně dopadla i například novela insolvenčního zákona na začátku loňského roku nebo novela o důchodovém pojištění loni v létě. Letos na jaře pak senátoři neuspěli s návrhy změn u kompenzačních bonusů nebo u přerušení elektronické evidence tržeb, které vláda stanovila do konce tohoto roku a které Senát chtěl prodloužit až do roku 2023.
Snaha vymezit se
„Hlasování v Senátu nikdy nebylo primárně odvozeno od přesvědčení, zda poté ve sněmovně uspějí, nebo neuspějí. Zkrátka tehdy, když je zřejmé, že asi ta úspěšnost nebude vysoká, tak senátoři stejně zkoušejí zákon zamítnout nebo vrátit s pozměňovacími návrhy, protože tím sdělují veřejnosti, proč tady vlastně jsou, že mají odlišné představy a tak dále,“ poukazuje na třetinovou úspěšnost senátních pozměňovacích návrhů ústavní právník Jan Kysela.
Poslední možnou variantou, jak může legislativní proces po vrácení Senátem skončit, je neschválení ani původního, ani senátního návrhu. Z pohledu Senátu úspěšně letos v dubnu úplně pod stůl spadla novela daňového řádu, která upravovala lhůtu pro vracení nadměrných odpočtů na DPH z 30 na 45 dní.
„My jsme k tomu udělali pozměňovací návrhy, šlo to do sněmovny a tam neprošel ani ten náš návrh, ani ten původní poslanecký,“ komentuje senátor a zpravodaj tohoto návrhu Ladislav Kos (HPP 11). Chyběly přitom jen tři hlasy. Vláda následně ve spolupráci se senátory vytvořila nový kompromisní návrh, který prošel v prvním čtení.
Úspěšnost Senátu u vrácených a odmítnutých návrhů je podle ústavního právníka Jana Kysely v mezích dlouhodobého průměru. „Ta statistika neúspěšnosti Senátu se dlouhodobě nijak výjimečně nevychyluje a pohybuje se kolem šedesáti procent. Obecně platí, že má-li mít dvoukomorový systém význam, tak nemají být ty dvě komory identické, což ale nutně neznamená, že musí být odlišně politicky složené. Má-li mít kontrolní či revizní funkce Senátu smysl, tak musí mezi oběma komorami probíhat nějaká tenze. A to se mi zdá, že se dlouhodobě děje,“ hodnotí Kysela.