V posledních letech vypluly na povrch slabiny české ústavy, míní ústavní právník z Právnické fakulty Univerzity Karlova Jan Kysela. S odstupem se podle něj ukazuje, že v něčem asi měla být návodnější. Dlouhodobější problém je to podle něj u prezidenta republiky. Už Václav Havel a Václav Klaus měli ústavně sporné kauzy, ale u Miloše Zemana jsou četnější, podotkl. Nevidí však v současné sněmovně vůli svazovat prezidenta ve vztahu k ústavě. Rozhovor s ústavním právníkem vedl Jiří Václavek. V prosinci uplyne 26 let od schválení nynější ústavy Českou národní radou.
V prosinci uplyne 26 let od schválení nynější ústavy Českou národní radou. Jak se česká ústava osvědčila?
Spíš se osvědčila, byť se mi zdá, že v posledních letech vyvstávají najevo její slabiny založené na určitých ideálních předpokladech. Trojice amerických badatelů zkoumala poměrně rozsáhlý soubor ústav a dospěli k určitému doporučení směřovanému k zemím, které vycházejí z nedemokratické vývojové fáze. Těmto zemím formulují doporučení, že by jejich ústavy měly být spíš podrobnější, protože se nedá očekávat, že v nedemokratické vývojové fázi byla stabilizována určitá pravidla chování – tedy že některé věci se nedělají, a naopak některé věci se dělají, i když nutně nejsou v ústavě povoleny nebo přikázány.
Mně se zdá, že česká ústava, která vznikala v roce 1992, byla příliš optimistická. Různým ústavním a politickým aktérům ponechává poměrně velké prostory k uvážení v naději, že je využijí k dobrému. Ono se to ne vždy stalo. S odstupem poměrně dlouhé doby od vzniku ústavy si uvědomujeme, že v některých pasážích možná měla být návodnější nebo instruktivnější.
Nadmíru totiž vychází z toho, že ústavní aktéři jsou ústavě věrní, že kromě textu ústavy vnímají i hodnoty, které jsou v ní vetknuty. Ve chvíli, kdy jsme konfrontováni s aktéry, kteří tyto hodnoty ne úplně rozpoznávají, eventuálně jsou jim lhostejné, tak se můžeme dostat do situací, které připomínají buď pat, nebo obcházení ústavy, což respektu k ústavě nesvědčí.
Bavíme se konkrétně o prezidentu republiky, nebo i o dalších ústavních činitelích?
Bavíme se zejména o prezidentu republiky, v posledním roce se bavíme i o předsedovi vlády, protože se mi zdá, že vztah jich obou k ústavě, respektive nejenom k tomu, co je v textu, ale i k tomu, co je v kontextu, nebude úplně nejvřelejší, respektive bude maličko lhostejný. U prezidenta republiky jsou to obecnější, dlouhodobější problémy, a nemyslím jenom Miloše Zemana, ale instituci.
Postavení prezidenta v ústavě je založeno na předpokladu, že je do určité míry moderátor ústavního systému, aby byl udržován v chodu a nedrhnul. Abyste mohl být moderátorem, musíte mít určité prostory k uvážení, nemůžete být úplně sešněrovaný, protože byste pak nemohl být dobrým moderátorem.
Ve chvíli, kdy roli moderátora přiznáváte prezidentovi, který je nepřímo volený a nepotřebuje mít žádný politický program, tak si může jako moderátor počínat více. Ve chvíli, kdy ho zavedete jako přímo voleného, tak ho v zásadě posouváte k nějakému pólu politického vůdcovství, a jste-li politický vůdce, tak už máte nějaké politické zájmy a je docela dobře možné, že prostory k uvážení, které máte, využíváte ne ku prospěchu systému, ale možná ku prospěchu svému.
Jak u Václava Havla, tak u Václava Klause najdeme určité kauzy, které jsou ústavně sporné, každopádně se mi zdálo, že se vždycky drží spíš v rámci systému a jde o to, jak silného nebo slabého prezidenta si představují. U Miloše Zemana mi připadá, že intenzita je zaprvé vyšší a zadruhé počet případů sporného vykonávání kompetencí je také vyšší.
Předpokládám, že se také bavíme o tom, do jaké míry dodržovat to, čemu říkáme ústavní zvyklosti. Je nutné v tuto chvíli přetavit v závazná ustanovení článku ústavy nějaké konkrétní ústavní zvyklosti, o kterých může hlava státu tvrdit, že jsou, cituji, idiotské?
Zaprvé si myslím, že v tomhle volebním období Poslanecké sněmovny k ničemu takovému dojít nemůže, protože většina, která ve sněmovně existuje a která by mohla být většinou ústavní, je evidentně většina, která nebude mít potřebu prezidenta republiky sešněrovávat, protože je s ním za dobře.
Je docela dobře možné, že pokud by se tato většina na něčem domluvila, tak to bude mimoběžné s preferencemi senátní většiny. Mně se zkrátka zdá, že tento Senát s touto Poslaneckou sněmovnou se nemohou shodnout na žádné změně ústavy, protože by si ji každý představovaly jinak.
Pakliže kladete otázku právě tímto způsobem, tak evidentně některá kompetenční ustanovení vztažená k prezidentu republiky, typicky vztah prezident a sestavování vlády, jsou právě těmi, která se stávají neuralgickými bodem.
Nepředstavitelné se stalo skutkem, protože český ústavní systém, který byl nezpochybňovaně vnímán jako systém parlamentní republiky, kde mocenské centrum spočívá v Poslanecké sněmovně, se určitým způsobem posouvá či přepólovává. Představa, že prezident republiky na začátku volebního období řekne, že tento konkrétní člověk bude předsedou vlády, ať vy, Poslanecká sněmovno, budete dělat, co budete dělat, ať mu dáte důvěru, nebo ne, předsedou vlády prostě bude, je samozřejmě určitý problém. Dají se vymyslet určitá pravidla, jak vydržování předsedy vlády bez důvěry sněmovny zabránit, jenomže tato pravidla budou v dolní komoře pochopitelně neprůchozí.
Takže zavést konkrétní lhůty?
Zaprvé jde asi o střídání. Nezdá se mi, že je nezbytně nutné, aby prezident republiky měl dva pokusy, protože právě u Miloše Zemana to vede k tomu, že první pokus chápe jako takový pokusný balonek, trochu se pobavíme, uvidíme, co to udělá. Teprve druhý pokus je brán vážně. Zdá se mi, že už by první pokus měl být brán vážně, což ve chvíli, kdy by druhý pokus neměl prezident republiky, ale třeba Poslanecká sněmovna nebo její předsedy, by k tomu mohlo vést.
Současně by asi tam (v ústavě) mohly být nějaké lhůty, ale jde o to promyslet, jak dlouhé by měly být. Nesmí být příliš dlouhé, aby to nenabádalo k tomu, že něco trvá dva měsíce, přestože se to mohlo stihnout za týden, ale nesmí být naopak ani příliš krátké, aby někde nechyběl den, aby řešení klaplo. To, co by mělo fungovat bez lhůt, u nás nefunguje úplně dobře, takže tohle by mohlo být jedno z řešení, nicméně teď neprůchozí.
Obsahuje naše ústava dostatečné záruky, které dávají jistotu, že ochrání naši demokracii, nebo to, čemu říkáme „podstatné náležitosti právního státu“?
Ústava asi ano, nicméně ústava jsou pravidla a normy a někdo je musí brát za své a někdo je musí vynucovat. Ve chvíli, kdy do institucí dosazujete vesměs lidi, kteří se takhle chovají, pak to může fungovat dobře. Ve chvíli, kdy to začnete měnit, tedy proměníte personální substrát nějakým ne blahým způsobem, tak to může být problém. Jde o to, jak moc to uděláte.
Pro náš systém je klíčový Ústavní soud, který je velice silný, ale jde o to, kdo jsou jeho soudci. Pokud by se nějakému prezidentu republiky s nějakým Senátem podařilo vlastně vytunelovat personální substrát Ústavního soudu a nahradit ho lidmi, kteří nutně nemusí být fašisty, nacisty a tak dále, ale budou spíše nevýrazní, lhostejní, submisivní, zastrašitelní, tak potom selže klíčová institucionální pojistka.
Jiný důležitý orgán je Senát, ale zase jde o to, kdo jsou senátoři, nakolik jsou pro ně věci spojené s ústavním systémem důležité, nakolik jsou ochotni se vystavovat konfliktu s vlastními politickými stranami, které mohou mít určité představy. Systém je rozhodně vymyšlený lépe než polský nebo maďarský, ale jde o to, kdo jsou lidé, kteří ho představují.
Je také ještě otázka, do jaké míry se může uplatnit pravidlo „Kde není žalobce, není soudce“. Když se bude dít něco protiústavního a nikdo se neobrátí na Ústavní soud, asi se s tím nic neudělá. To je také riziko, ne?
Záleží na tom, jestli dostatečný počet obyvatel považuje systém a řád za něco, co je jim drahé. Pokud je jim úplně jedno, co se s demokratickým právním státem, s ústavním státem děje, tak je asi nikdo nezachrání. Instituce musí být kýmsi aktivovány, v případě Ústavního soudu nějakým stěžovatelem, protože Ústavní soud asi nemůže jednat z vlastní vůle.
Některé mechanismy fungují lépe, některé hůře, máme problém s ústavní žalobou na prezidenta, která je koncipována tak přísně, na základě shody kvalifikované většiny senátorů a poslanců, že je téměř nepoužitelná. Mám pocit, že prezident republiky ví, že v zásadě jediný nástroj, který máme, je trochu tupý nástroj a že ho to může motivovat, aby si počínal ještě specifičtěji, než by si počínal za jiných okolností.
